美国的腐败由猖獗走向温和并长期稳定在一个较低的水平上，根本原因恐怕在于冲突的利益或利益集团间的竞争，其中包括垄断财阀间的激烈争夺，公共部门间的制衡掣肘，当时愈演愈烈的阶级斗争，以及新闻媒体作为一个拥有独立利益之集团的出现。换言之，影响腐败成本和腐败收益或影响腐败之相对价格的关健变量，在于势均力敌，分庭抗礼的冲突利益之产生和维持

 张宇燕  富景筠

    　　依照通行的衡量腐败程度的国际标准，当今世界约有10％的国家腐败水平最低，美国即名列其中。然而，一个多世纪以前，与今天一些被冠以“最腐败”之名的发展中国家或转型国家相比，美国腐败的泛滥程度和恶劣后果毫不逊色，甚至有过之而无不及。有数据表明，在1815至1975年间，美国经历了一段腐败事件从层出不穷的高峰期到锐减并维持在一个低水平稳定期的过程。19世纪70年代是美国腐败现象的高发期,其腐败指数近乎美国进步主义时期至20世纪70年代之间腐败水平的5倍。

    猖獗于美国的腐败，不是简单的官商沆瀣一气、狼狈为奸,而是政府公职人员几乎完全从属于大商人集团；或曰政府、议会和司法之存在，目的在于为资本或商人提供必要和适时的服务。这属于典型的收买型腐败。其典型实例，是一种被称作“政治机器”的政治组织和以其为中心的制度安排。这架政治机器运行的机理在于权钱交换，其发动机是在政治家或政客与利益集团或选民之间扮演桥梁作用的所谓“老板”。老板在政治机器体制中的地位举足轻重，其主要职责是为政党候选人筹措竞选经费，代为征集选票，甚至直接出马参与竞选，并在选举胜利后主导政府职位分配，或用政府掌握的经济利益和好处来犒劳追随者。至1890年，政治机器已控制了美国20个大城市中的一半以上，并支配着当时绝大多数的美国城市政府。美国历史上最著名的、影响最大的政治机器，非纽约市的坦慕尼协会莫属。

美国历史上的腐败泛滥

　　美国的腐败大致可归为行政、司法、立法腐败三种类型。行政腐败主要有以下几种表现形式：

　　分配公共职位。每一个被政治机器掌控的城市，都拥有众多政府部门和成千上万可以被用于犒劳或施惠的工作职位。机器老板还牢牢控制着市议会席位和地方检察长的任命。

　　偷窃国库。一些利欲熏心的政治家和官僚铤而走险，贪污受贿。窃取国家财产的另一种形式是违法出租自然资源的开采权。典型实例是茶壶顶丑闻。内政部部长福尔于1922年分别把怀俄明州茶壶顶和加州爱尔克山的海军石油保留地秘密出租给石油大亨。两笔交易都没有采取竞争性投标方式。   

　　泄漏内部信息或直接利用这类信息进行投资。任何与城市建设规划有关的内部信息，如高架桥的搭建、高速公路的铺设、街心公园的改造等，都可以被政治家和官僚肆无忌惮地加以利用：预先廉价买入附近地皮，在市委员会将计划公布于众、该地皮价值攀升后抛售，以套取巨额收益。

　　在政府采购过程中巧取豪夺。其典型表现是，以签订政府工程项目采购合同的形式，将巨额财政支出转移给私人企业。格兰特总统时期(1868—1876)，政府与 Crectit Mobilier公司签订修建铁路的合同总额高达9400万美元，而实际花费仅为4400万美元。除此以外，在公共产品的采购方面，腐败现象也层出不穷：许多城市的财政资金被存入与政府关系良好的商业银行；城市医院的药品和贫困居民的救济物资供应权被特定企业垄断；街道清扫、垃圾收集等市政服务被外包给指定承包商，其中，见不得人的赃款或回扣都进入了腐败官员们的腰包。违规出让特许经营权。圣路易斯一家名为“市郊铁路公司”的总裁查尔斯·特纳，被证实向该市上议院和下议院的立法者行贿14．4万美元，以获取价值为300万美元的特许经营权。通过不断向新公司发放竟争性特许经营权，这帮官员还“导演”了多起公司间的兼并与反兼并战，从而坐收渔人之利。

　　实施弹性管制。在管理被禁止或受限制的行业时，公职人员通过向私人集团大开方便之门聚敛了巨额财富。

    美国的司法腐败和立法腐败与行政腐败相比毫不逊色。19世纪末至20世纪初的美国，通往司法公正的道路被金钱和权力堵塞。政治机器影响并操纵着各州和地方法官的选派过程，并把持着法官席位的任命权。于是，许多法官纷纷沦为政治机器的帮凶或傀儡，而不再是司法公正的代言人。

　　在美国历史上这一深度腐败时期，立法机关同样不曾幸免。通过控制议会选举和操纵立法程序，腐败集团从事罪恶勾当时就愈发无所顾忌，并且为其腐败行径披上了光明正大的“合法”外衣。19世纪70年代初，纽约州和纽约市的议会选举处于坦慕尼政治机器老板特威德的绝对控制之下，他们篡改得票数字,更换候选人姓名，把事先商定的人员推进议会。运用胡萝卜与大棒并举的策略，特威德在纽约州立法中取得重要胜利，并促成新城市宪章的批准执行。由此，特威德集团的权力极度膨胀。在这帮强盗的运作下，众多纽约市政工程项目的提案批复畅通无阻；一系列欺骗性法律协议被恣意捏造；而利用立法或政府管制规章条例收取巨额回扣竟成为堂而皇之的“正业”。这一时期，私人利益集团的冲突与争斗更让腐败的立法机构丑态百出。19世纪末，为了争夺厄利铁路公司的控股权，纽约中央铁路公司的铁路巨头范德比尔特与厄利铁路公司巨富古尔德展开了一场激烈的拉锯战。就经济实力而言，两人旗鼓相当，他们对纽约州立法机关的影响亦此消彼长，最终竟导致了一场立法危机。随着权力争夺的日趋白热化，被逼无奈的纽约州参议院和众议院的立法者最后决定公开拍卖政策法规。由于古尔德集团的出价更高，代表其利益的议案得以顺利通过并被写入该州法律。范德比尔特对厄利铁路公司的控股计划终成泡影。

美国腐败高发原因何在

　　经济的高速增长、政府规模的急剧膨胀及地方政府支配公共资源之权力的加强，是导致腐败的重要原因。1870至1913年间，美国GDP总量增长了2.4倍，其占世界GDP总量的份额从8.9％猛增至19.1％。与此同时，政府收入和国债发行量大幅增长。经济规模的扩大意味着公职人员在腐败交易中可攫取的财富必然增长。而政府对市政规划的大规模投资又为公职人员创造了大量以权谋私的机会。此外，美国地方政府对经济和社会的行政管理亦逐步加强。一批规章制度的颁布与实施刺激了公职人员寻租的动机，并增加了其操纵经济活动的可能性。

    腐败高发的另一导因是与工业化进程相伴的迅速城市化，具体表现为大批移民涌入美国城市。新移民急切需要摆脱卑微的身份，因此，他们更多关注的是能否通过选举这一权力或利益再分配过程来改变自身命运，政治机器便以就业机会、住房以及公民证为诱饵，轻而易举地收买了众多选民，并借此维持并巩固了自身的执政地位。此外，正是由于吸收大批新移民，一些原本无党性的组织迅速退化成政党分肥的操作机器。坦慕尼协会从一个慈善机构向政治机器蜕变的主要原因，就是大批爱尔兰移民的加入。另外，该时期挤入政府部门的移民人数不断攀升，对此托克维尔说：这些民主国家中贫穷的公职人员对金钱的欲望大大胜于贵族政府的政务工作人员，从而前者陷入贪污腐化泥潭的概率也就要比后者高得多。 

    在19世纪末的美国，金钱腐蚀权力的发展势头愈发不可遏制。实业和金融巨头聚敛了大量财富，大公司与政府的财富悬殊。19世纪80年代末，波士顿中等规模铁路公司的雇员人数约为1．8万，公司年收入400万美元，雇员的最高年薪达3．5万美元。相比之下，马萨诸塞州政府则逊色得多。其政府雇员总数仅为6000人，年财政收入勉强达到70万美元，最高级别年薪也不曾超过6500美元。1900年，美国2％的人口垄断了近60％的国民财富。凭借手中的金元，他们疯狂“收购”公职人员持有的政治权力。

    这一时段内美国法律法规的不健全或相对滞后，也是不能不被提及的。当时的美国法律，针对腐败行为设置的相应惩罚措施过于宽松，法律缺乏对公职人员某些腐败行为(如泄漏内部信息)的裁定标准，处理具体案例时对尺度的把握弹性很大，公职人员得以滥用自由裁量权牟取私利。

    最后，在马克·吐温记录的“镀金时代”，整个社会风气弥漫着拜金主义。“当时一般人的特点是不顾一切和腐败，而改革者的特点则是孤立。政客把贪污受贿、巧取豪夺视同男子汉气概，而把政治中的‘好’人视为纨绔子弟，反常的怪人”。强盗贵族穷奢极欲，争奇斗富，并成为社会效仿的榜样。社会对穷人却没有任何同情。贫穷的生活就意味着一片漆黑。安全的唯一保障就是财富，穷人唯一的出路就是获取金钱。这样一种社会氛围至少为腐败的土壤提供了养料。

美国是如何摆脱腐败困境的

    通常意义上讲，提高腐败交易的成本、减少腐败行为的收益，将有效地抑制腐败。公职人员面对的腐败交易成本包括以下五个方面：法律的惩罚、公检法的查处、党派或利益集团间的利益冲突、新闻媒体的披露、公共力量的监督。

    健全法律和司法体系是防止腐败的重要制度保障。1883年通过的《彭德尔顿法》确立了一套以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制，打破了政治机器垄断职位任命权的局面，从而重挫了分赃交易者的嚣张气焰。此后，国会相继通过了一系列与抑制腐败密切相关的法律，比如禁止公司向联邦公职候选人捐款的法律(1907年)、竞选经费公开法(1910年)、联邦反腐败行为法(1925年)和禁止联邦文官参与政党活动的哈奇法(1939年)等。这些法律反映出廉洁而高效的政府应遵循的三个原则，高度透明性、强烈的责任感、权力限制。随着美国对政府道德标准的不断修订，其所谓“现代公共道德管理体系”亦开始逐步走向成熟。

    对腐败行为的制约有赖于法律规章制度的不断完善，但更离不开监督执行这些法律规章的独立机构。在美国，负责调查和起诉公共腐败行为的联邦刑事机构，有司法部公共廉洁处、联邦调查局和独立检察官；非刑事公共廉洁机构包括司法部律师办公室、政府道德办公室、监察长办公室和白宫律师办公室等。20世纪以来，近 80％的公共腐败案件是由联邦检察机构依据《腐败行为法》提出诉讼的。可见，联邦检察机构对各州和地方官员腐败行为的稽查和侦破工作是卓有成效的。

    势均力敌的党派之间出现利益冲突并形成的相互制衡与监督，客观上成为抑制腐败的有效途径之一。  

    被称为“第四权力”的新闻媒体在美国反腐败斗争中发挥了相当重要的作用。19世纪末，美国新闻媒体在财政上逐步脱离对政治机器的依附，独立性日益增强。 1870年，独立性城市报纸的比例仅为11％。至1920年，这一比例上升至62％。新闻媒体不再是政党、行业、地区等特殊利益集团的工具，而视自己为社会良心的代表，努力表现出与它们泾渭分明的立场。新闻媒体的穷追不舍和深度挖掘，一方面促进了公民道德意识的觉醒，另一方面对潜在腐败官员产生震慑作用。它们对政治丑闻的揭露和批判，往往导致政治家竞选败北、引发检察机构进一步调查介入。众目睽睽之下，政府官员明目张胆地利用职权寻租或创租的行为必将有所收敛。

    公共监督力量主要指由公民自身或宗教领袖等组成的具有意愿且敢于直面谴责腐败的社会群体。19世纪80年代兴起的平民党运动呼吁政府采取措施保护弱势群体，以使其免受工业巨头的侵害。这场运动促使政府对大企业的非法侵权行为实行有效控制。19世纪80和90年代席卷美国、声势浩大的工农运动，大大遏制了公职人员和产业巨头的腐败行为。进入20世纪，以消除政府腐败、改善政府管理、扩大公民政治参与为宗旨的进步主义运动掀起了公共部门的改革浪潮，地方事务由选民公决决定、参议员直选等制度的确立，均对推动美国政治的进一步民主化、降低公共部门的腐败程度发挥了重要作用。所有这些，均对美国反对腐败政治产生了较大影响。

　　除了提高腐败成本外，降低腐败预期收益也是遏制腐败的一大手段。  

　　以限制或避免腐败萌生为目的的制度设计，乃是使腐败收益减少的一个重要渠道。腐败收益取决于政府产品的稀缺性和公职人员的自由裁量权。如果同质的政府产品或服务由多个代理人提供，且他们是非共谋的，那么政府产品和服务的稀缺程度就会降低，公职人员的自由裁量权也就相应减弱。引入一种旨在利用政府内部压力抑制腐败的竞争性官僚系统，是达到上述目的的关键因素。  

　　设立公职人员管辖范围的交叉重叠区域，是缩减其自由裁量权的又一个有效办法。如果每个公职人员掌控的是一个界限鲜明的势力范围，且在这个范围内他们拥有生杀予夺的权力，那么腐败的社会危害便将达到最大值。公共权力的交叉重叠可以是纵向重叠的，也可以是横向交叉的。从某种意义上讲，尽管由此引起的交易成本会增加，但权力的重叠与交叉将大大减弱公职人员与私人利益集团讨价还价的能力。在控制非法毒品的政府行动中，美国地方、州和联邦政府权力的纵向重叠和地方各行政机构的横向交叉有效地抑制了警察腐败的发生率。赌徒或毒贩子们在试图收买警察时不会给某一个警察大笔贿赂，因为管理他们的警察不只一位，任何一个警察都不能完全保证他们的安全。

　　联邦政府对州、地方政府自由裁量权的限制及监控力度的加强，极大地抑制了腐败的蔓延。从经济效率上讲，集中型收租机制优于分散型收租机制，因为前者产生腐败的可能性低于后者。倘若联邦政府的实力软弱或权力分散，地方的经济军阀势必猖獗，群龙无首、掠夺无度的现象将难以遏制。19世纪末至20世纪初是美国联邦管制兴起时期。联邦政府在影响甚至控制银行业、保险业、运输业、食品和药业竞争以及各州间贸易等方面的权力急剧膨胀，并取代了州和地方政府成为经济运行的主要管制者，同时也成为社会福利和失业保险等公共救济的主要提供者。联邦政府相对集中财权并加强对经济的管制，令地方上气焰嚣张的腐败遭受重创。

    政府对稀缺性公共资源的管制和分配容易导致腐败的发生，而将一些被禁止或限制的活动合法化，亦即对腐败预期收益釜底抽薪，则是根除这类腐败最直截了当的方式。在美国实行禁酒的1919年至1933年间，非法生产和兜售酒类猖獗一时，执法官员的贪贿之风也愈刮愈烈。而当政府最终解除该禁令后，相应的腐败现象也就销声匿迹了。

    新兴经济利益集团(比如制造商)的崛起和壮大，大大加快了美国反腐败进程。制造品的销售市场不囿于特定城市或某个州，而是延展至国家甚至国际市场；而在操纵国内市场和国际贸易方面，市政府鞭长莫及。对制造商而言，至关重要的是市政府能够高效而廉洁地管理城市，缩减行政管理费用。这股反对力量在追求利润最大化的过程中，自然把减少腐败、敦促市政府创立和推行有利于经济增长的制度与政策作为自己的职责。考虑到城市的财富积累或财政收入在相当程度上仰赖制造商销售利润这一事实，即便是腐败的市政府也会因从财富的增长中获益而避免对制造业实施破坏性政策。

几点思考

    腐败高发的时间、地点和领域，大都有规律可循。美国腐败最严重的时期恰恰是经济高速增长的时期。具体说，美国腐败现象的高发期和工业化和城市化进程加速、人口流动和市场规模迅速扩大、资本急剧膨胀和大财阀涌现、政府规模小和治理质量差等因素，其间呈现出很强的相关性，或许也存在某种因果关系。其中特别值得一提的是，市政工程建设、新兴产业部门和与之密切相关的土地批租及特许经营权发放，往往成为商人集团和腐败分子贪婪目光聚焦的对象。 

　　美国的腐败由猖獗走向温和并长期稳定在一个较低的水平上，根本原因恐怕在于冲突的利益或利益集团间的竞争，其中包括垄断财阀间的激烈争夺，公共部门间的制衡掣肘，当时愈演愈烈的阶级斗争，以及新闻媒体作为一个拥有独立利益之集团的出现。换言之，影响腐败成本和腐败收益或影响腐败之相对价格的关键变量，在于势均力敌、分庭抗礼的冲突利益之产生和维持。

　　由包括立法、司法和行政在内的广义政府垄断性地掌握并分配公共资源、提供公共物品、实施政府管制，通常被认为是产生腐败的温床。然而，美国走过的却是一条从小政府到大政府、政府对社会经济生活介入日益深广、同时腐败现象滋生蔓延卸越来越受到抑制的道路。对此我们可以提出的一个命题是，从收买型腐败走出来的政府，其权力的扩大和强化意味着与收买者利益之冲突的加剧，意味着冲突利益的相互制衡。如果扩大和强化了的政府权力伴随着治理质量的提高，亦即公正地管制、立法和执法，保障契约和个人权利，则随繁文缛节、机构重叠、推诿扯皮、官僚主义等而来的交易成本之上升也会被容忍。(选自《改革内参》2005年第18期)