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王建芹
如何借鉴一些国家在权力制约上的经验与做法，与中国的国情相结合，进一步深化我国的政治体制改革，仍需要进行深入的探讨。美国的“第三部门”在社会管理系统中的作用就很值得研究。
一、美国的“第三部门”及其产生和发展的基础
法国政治哲学家托克维尔认为，美国民主的民情扎根于历史上形成的新英格兰乡镇自治制度，这个早在17世纪形成，后经基督教新教的地方教会自治思想培养壮大起来的制度，促进了美国独立运动的发展，提高了人民积极参加公共事务的觉悟，并为后来被联邦宪法肯定下来的中央和地方分权的制度奠定了基础。托克维尔把乡镇自治的传统看成是人民主权和美国人在实践中确立公民自由原则的根源。
美国是世界上最便于组党结社和把这一强大手段用于多种多样目的的国家，除了依法以乡、镇、市、县为名建立的常设社团以外，还有许多必须根据个人自愿原则建立和发展的社团。
本世纪以来，西方发达国家纷纷走上了福利国家的道路，美国也未能免俗。但是，相比其他西方发达国家，美国政府在为其国民提供福利方面发挥的作用是十分有限的，不少在别国由政府提供的福利，在这里是由私营的、非营利性的组织提供的，他们不是政府的一部分，却提供着公益性服务。如果说美国现代化社会福利制度有什么特点的话，那就是非营利组织在其中起着不同寻常的巨大作用。
非营利组织，或称第三部门。如耶鲁大学、哈佛大学、福特基金会、洛克菲勒基金会、纽约爱乐交响乐团、费城交响乐团等非营利组织。事实上，除了上述这些享誉全球的机构外，美国还有上千所私立学校，成百个基金会，几十个交响乐团以及许多博物馆和研究所等无数其他类型的非营利组织，它们遍布在美国的东西南北，渗入了日常生活的方方面面。
一天到晚，不管是在家庭生活中，还是在工作中，没有可以完全不与非营利组织打交道，它们无处不在。据估计，1995年，美国共有116．4万个大大小小、形形色色的非营利组织，没有它们，很难想象美国是否还能成其为美国。
这100多万个非营利组织虽说是千差万别，但它们都是处于政府与私营企业之间的社会组织。它们所从事的是政府和私营企业“不愿做、做不好或不常做”的事。在美国“第三部门”也常被称之为“独立部门”。在其他各国，也有很多与“第三部门”大同小异的概念，如“非营利组织”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“免税组织”、“非政府组织”、“社会经济”、“公民社会”等等。这些概念涵盖的都是处于政府和私营企业之间的那块制度空间，只是它们各自强调不同的侧面。与它们相比，“第三部门”一词较为中性，可避免望文生义而产生误解，故本文将视需要使用以上概念。
在美国，依其服务对象的不同，可将所有非营利组织划分为两大类：公益性组织和会员性组织。公益性组织约740000个组织。其中：资金中介组织35000个，教堂35000个，服务提供组织22000个，社会福利组织 135000个。会员性组织约390000个，其中：业主和专业组织140000个，社交联谊组织206000个，互助合作组织38000个，其他类组织6000个。
二、第三部门在美国社会生活中的作用
为什么需要一个独立于政府之外的第三部门呢?过去，人们往往把社会组织一分为二：公共部门与私人部门，非此即彼。人们所需要的私人物品由市场负责提供，而社会所必需的公共“物品”则由政府负责提供。政府负责提供的公共“物品”里面包括市场无法有效供给或市场根本就不能提供的“物品”，一类是市场原则上无法有效率提供的“物品”，如基础科学研究、公共卫生、司法、国防等；第二类是为市场有效率地运转提供条件的公共“物品”，如保护财产所有权、控制垄断、建立和维护社会制度等；第三类是市场根本无法提供的“物品”，如宗教信仰、价值观念、社会理想、人权保障、社会公正、宏观经济稳定等。
但是人们发现政府提供的公共“物品”有的能满足人们的需要，有的只能满足一部分人的需要，另外还有很多公共“物品”政府则无法提供，它们是政府力所不及的领域。这些政府无法提供的公共“物品”构成了政府功能的“空白”，而第三部门的功能主要就是填补这些政府功能的“空白”。
其一，填补“制约政府权力”的“空白”。
任何公共权力都需要制约，不受制约的权力是危险的权力。政府内部分权制衡是必要的，但最重要的制约应来自政府之外的社会。人类政治实践的历史已充分证明，社会与政府的分权制衡是政府内部分权制衡的基础，没有独立于政府的强大的社会权力，政府内部分权制衡必然有名无实。制约政府的真正力量必须来自政府之外，分散孤立的个人是没有能力对政府进行制衡的，只有组织起来，他们才有力量，而只有公民社会，才能为公民提供自我组织的空间。除了市场以外，公民社会中有组织的公民是来自外部的最重要的分权制衡力量。因此，公民社会中的非营利组织特别是社团，是确保政府不违背其宗旨的必要条件。
其二，填补“政府合法性”的“空白”。
德国著名社会学家哈贝马斯指出，政府的合法性不能由它自己单方面宣布，而只能由第三部门(公共领域)赋予。“合法性”是一个非常重要的概念，历史上任何统治都离不开它。众所周知，权力或强制是政府行为的基本特征。由于有时必须依靠暴力才能促成一致行动，因而暴力也就成为政府行为的“必备特质”。马克思主义理论家一再强调国家是“有组织的暴力”。马克斯·韦伯认为政府就是“垄断了合法使用暴力的权力”的社会组织。暴力不是抽象的概念，而是真实的权力体系，是由实实在在的军队、警察、法院、监狱等暴力工具组成的庞大系统，而建立和维持这些暴力工具要花费大量的政府财政收入。所以政府要为使用暴力付出高昂的代价。单从经济上看，完全凭借暴力支撑的政治权力是无法持久的。如果当事人能够自觉自愿地服从政府的意志，那就可以减少暴力开支，降低统治成本，所以政府行为不但需要暴力的支持，还需要社会成员的认同和自觉服从。政治学把促使被统治者自觉自愿地接受其统治的能力称为政府的“合法性能力”。所以政府的合法性越高，它的统治成本就越低。政府自己宣传自己是人民的政府固然有效，但说服力不强。各国统治者均依靠公共领域(公民社会或称第三部门)为国家提供合法性基础。哈贝马斯认为，国家的合法性意味着它所确立的政治秩序获得了社会成员(被统治者)的认可，而社会成员认可什么样的政治秩序取决于他们所信奉的价值规范。社会成员所信奉的价值规范是在公开的、开放的、持续的讨论过程中形成的，也是在这一过程中被接受的，因此合法性的内涵只能在公共领域中建立，而不能由政府单方面确立。同时，具有合法性的政治秩序也只有通过公开的、开放的、持续的讨论，才能被社会成员所认识和接受，因此如果没有健康的公共领域，即使国家有合法性也无法获得社会成员的支持和忠诚。
其三，“满足社会多元化需求”的“空白”。
现代社会是多元社会，人们的兴趣、价值观念、经济利益都高度多样化，社会分化为众多的阶级、阶层，以及各种各样的利益集团。只有公民社会中的非营利组织(第三部门)才能够有效地满足社会的多元化要求，支持社会的多元格局，而作为唯一的代表全体社会成员的政府则无法满足这些数目巨大、种类繁多、彼此冲突的“局部性”的需要。在公民社会的各类组织里，具有共同志趣、利益或要求的人们自愿组织起来，维护自己的利益。可以说，公民社会是多元社会的基础。广泛存在的各种各样的非营利组织支持和体现了社会的“自由”和“多元化”价值，保护了“少数的权利”，抵抗了“多数的暴政”(此是民主社会容易出现的弊端之一，也是专制者独裁的理由之一)。托克维尔认为民主和平等时代，“结社自由已成为反对多数专制的一项必要保障”。
其四，填补“培养公民民主的生活方式”的“空白”。
公民社会是公民学习民主的大学校。在公民社会中，民主不再是一种理念，也不仅仅是一种政治体制，民主是一种实实在在的社会生活方式，民主融入了公民的日常生活。而只有当民主成为人们的日常生活方式的时候，民主才能真正实现。托克维尔在《论美国的民主》一书中谈到，真正的知识，主要来自经验。假如美国人不是逐渐地习惯于自己治理自己，他们学到的书本知识今天也不会为他们的成功提供太大的帮助。他观察到，美国人是通过参加立法活动而学会法律，通过参加管理工作而掌握政府的组织形式的。社会的主要工作，每天都是在他们的监视之下，甚至可以说是通过他们的手来完成的。托克维尔认为，正是在自治的过程中，美国公民在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有依靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围形成明确的和切合实际的概念。
同时，第三部门与政府间的竞争有助于提高效率。有些公共“物品”政府可以提供，但第三部门也能提供，如准公共“物品”(象公路、公园、图书馆、学校、公共汽车等)和非垄断性公共“物品”(即指某种公共“物品”可以由多个主体提供，象基础教育、公共卫生、环境保护、消防、同乡联谊等都属于典型的非垄断性公共物品)。如果由政府和非营利组织共同提供则有利无害，也有助于提高效率。
第三部门也是一种具有实验功能的组织。英国讨论公益问题的拿但 (NATHAN)委员会主席、英国著名律师与议会法学家拿但认为，如果没有志愿服务的渠道相配合，民主国家很难有效地发挥职能。 “志愿部门不像政府衙门，它有自由去进行实验，能成为开创性的先锋，而国家可以接着干——如果这种开创被证明有益的话”。与之相比，营利部门虽然也有“实验的自由”，但其实验的目的是产出私人物品，因此，即使实验成功，国家也无法接着干。反过来讲，志愿部门因其不具强制性，其实验如果失败，也不致造成严重后果，而国家如果胡乱进行“实验”，那就要酿成灾难了。换言之，志愿部门再不济，顶多成为有益无害的乌托邦，而国家若搞乌托邦就可怕了。
由此看来，第三部门还可以是具有实验功能的组织。它可以凭自愿者的理想主义去做拥有强制功能的国家不宜去做、而追求自利目的的企业又不愿去做的那些事。这些事作成了，人们的前途将别开生面，作不成，人们也至少不会受到损害。在这个意义上，现代第三部门可以被视为当年欧文、卡贝等理想主义自愿实验者社团的后继者。实际上，第三部门作为一种理想主义的、公益性的然而没有任何强制纽带的自由公民联合，也的确十分符合马克思、恩格斯当年在《共产党宣言》中提到的那个著名理想，即“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”的“自由人联合体”。因此甚至可以说，假如人类能找到一条超越“现代性”或超越“资本主义”的“后现代”道路，那么这希望就寄之于第三部门的前途——尽管第三部门工作者一般都不谈“主义”。(秦晖著《政府与企业以外的现代化——中西公益事业史研究》)
三、几点启示
通过对第三部门功能的考察，以及其在美国社会管理系统中发挥的作用探讨，从中可以得到以下几点启示：
(一)转变政府职能，建立“小政府，大社会”是我国建立反腐倡廉机制的基础。
改革开放以来，转变政府职能，简政放权，建立小政府，大社会的设想，从80年代末就提了出来，并在海南省进行了试验。在今年九届人大四次会议结束后的记者招待会上，朱镕基总理指出，政府职能转变仍然不够理想，政府角色错位问题依然严重，政府干了很多不属于自己的事情，而属于自己的事情又没有办好。最主要的原因是放权不够，行政权力范围依然广泛。而要想从源头上减少腐败，就必须减少行政权力应用的范围，把社会能干的事情交给社会。
(二)引导、教育人民学习自治，是我国建立反腐倡廉机制的关键。
什么样的政府是最好的政府?歌德认为： “最好的政府就是教会我们如何自治的政府”。让人民自己为自己的事情操心，在参与社会事务的过程中学会自治，学习守法，还可以学习监督政府权力的运作过程。如此监督对于反腐倡廉的作用既规范，又有序，不至于滥用民主权力。另外，人民在自治的过程中，还可以学会与其他人合作、互助、宽容、谅解，沟通感情。这一点对于人们转变思维方式，适应市场经济的运作规则，缓解人与人之间的紧张关系，增强社会的凝聚力，保障安定团结至关重要。
(三)公民自治组织自律，是我国建立反腐倡廉机制的重要保障。
托克维尔在《论美国的民主》一书中曾写道：如果拒绝给予南方黑人以自由，他们终将自己以暴力去取得；而如果同意给予他们以自由，则他们很快又要滥用自由”(论《美国式民主》423页)。在谈到一些欧洲国家的居民，他则写道：这些人认为一切事情与自己都毫无干系，应由政府全权管理。但这并不意味着他们将愿意服从政府的管理。他们对一个小军官的随意摆布都能表示服从，但当部队撤退以后，他们就象战胜了敌人似的敢于冒犯法纪。因此，他们将永远在奴性和任性之间摇摆。他认为，当一个国家达到这样地步的时候，就得改造自己的法律和民情，否则就将灭亡，因为它的公共道德的源泉已经枯竭。它虽然尚有百姓，但已无公民。(《论美国式民主》103—104页)而美国正与此相反。他们的公民能够将自己的利益与公共事务的关系根据“正确理解的利益”原则妥善处理好，他们的公民自治组织也高度自律，正是这一民情是美国民主机制建立的基础。
因此，我国反腐倡廉机制建立的保障乃是我国百姓公民意识的确立和公民自治组织的自律。
(作者单位：中国政法大学) |
