杨钟红  李 松 

　　以执法名义进行罚款、收费过多过滥的现象，在全国各地不同程度存在。有些群众将其形象地称为“执法产业”。有关专家认为，所谓的“执法产业”严重侵蚀法治社会之基，国家应该在建构制度层面的权力监督机制、改变执法者的执法观念的基础上，建立起一个更加健全的财政秩序来遏制这类“执法产业”的泛滥。

　　北京大学政府管理学院李成言教授说，通过执法来增加单位和个人收入，其本质是将公权沦为部门和个人谋取利益的工具。执法人员代表着国家和政府来行使执法权，如果执法经济化或产业化，就意味着服务于公共福祉的公权发生了蜕变。

执法“产业化”的体制根源

　　“执法产业化”主要是执法与利益相挂钩所导致。李成言教授指出，预算外资金的存在，是执法产业的主要根源。预算外资金是我国一个独特的财政现象，这块政府预算之外存在的各种收费、罚款、基金等政府非税收入，在部门利益的驱使下迅猛增长。仅国家预算外行政事业性收费一项，就从1978年的63．41亿元猛增到2003年的3335.74亿元，25年内涨了51.6倍。

　　事实上，我国预算外资金与国家预算收入，一直保持“并驾齐驱”的态势。预算外资金主要由四个部分构成：一是各级政府部门的收费，2006年约有1万亿元；二是社保基金，全国约有8000亿到9000亿元；三是地方政府的土地出让金，大约有1万亿元；四是国有资产的红利及国有企业的利润，约1万亿元。这四项相加，2006年全国预算外收入总量与3.9万亿元的国家财政收入不相上下。

　　预算外资金的初衷，是国家放权让利允许一些部门通过一些行政行为的收费弥补行政事业经费不足。由于这一收入游离于国家财政预算管理之外，一些执法部门集裁决、罚款、收费以及对收缴的管理费用和罚款的处置权于一身，而这些权力又得不到有效的监督和控制，从而使一些执法部门或执法人员将执法当作了正常赢利的工作方式，从而扭曲行政目标。在现行的财政体制下，行政、执法和司法机构设置和增加人员时，对相当多的机构，财政不全额拨款，只是给便于创收的政策。因此，很多单位就只有靠罚款等途径来筹集工资、奖金。

　　即使在那些实行了收支两条线的地方，罚款按比例返还给执法部门，也是地方财政的一条“潜规则”。正是由于这个不合理的挂钩和返还制度，执法机关和有关工作人员很容易把执法变成了部门利益的取款机。在我国一些地方，由于创收所带来的利益通常是逐层返还，很多违法创收行为也基本能在相关部门的层层保护之下过关。这在客观上也造成了“执法产业”所具有的低成本、低风险、高回报的特点。

严重扭曲政府公信力

　　事实证明，执法权一旦与执法者自身的经济利益挂钩，法律的天平就必然发生严重的失衡，由此造成的社会危害极其严重。

　　首先，所谓的执法产业无情践踏公权的社会公信度。罚款是《行政处罚法》赋予行政执法部门的权力，可是一些执法者以罚代管，只要收了罚款就对违法行为睁一只眼闭一只眼，这不仅纵容了违法行为，更易导致公共执法权力的异化。

　　其次，“执法产业”阻碍市场经济的发展。实践表明，一些执法部门滥用执法权为部门和个人谋取利益，严重干扰市场经济秩序，危及市场肌体的健康发展。

　　相关专家分析认为，执法的产业化影响公平、公正、开放的市场交易的形成，阻碍市场经济的发展。如果发展执法产业，就必然会受到市场规律的无情报复。其中的道理非常简单：“执法产业”对当地政府来讲，仅仅是一种直接和短期的收益，本质上是在干一种饮鸩止渴式的蠢事。

斩断执法与利益的不良链接

　　专家认为，要规范执法机关的执法行为，禁绝罚款创收之患，最重要的是要审视矛盾的症结，构建完整的公共财政制度，有效斩断执法与利益的不良链接。要用科学的方法来平衡国家各区域、各部门的工资，防止行政机关之间形成互相攀比之风，严禁通过执法来创收。建立公共财政制度，所有行政机关的经费和人员工资都由国家统一划拨，政府的各种收入必须由财税部门统一收支管理，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。

　　要遏止所谓的执法产业，就必须消除预算外资金的存在，因为法治社会的建立需要一个健全的财政秩序，公共财政在和谐社会建设中的作用越来越凸显，所有的财政改革必须以完整的预算为前提！

　　（据《瞭望新闻周刊》第23期，转载自《思想理论动态参阅》2007年第29期）