中共咸宁市委常委、市纪委书记  马世永

       胡锦涛总书记在“6·25”重要讲话中指出，各级党委要“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。“三个更加”把反腐倡廉制度建设摆上了更加突出的位置，强调了加强制度建设的极端重要性。贯彻落实胡锦涛总书记的重要讲话精神，加快构建惩治和预防腐败体系，需要在加强教育、监督、惩处的同时，突出抓好制度建设，把制度反腐贯穿于反腐倡廉工作的各个领域、各个环节，通过制度创新，深入推进反腐倡廉建设。

       一、更加注重制度建设是加强新时期反腐倡廉建设的必然选择

       制度性缺陷是转型时期腐败现象多发易发的深层次原因。当前我国处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的历史时期。这一时期的主要特征是许多法制和制度还不完善，新旧体制转换过程中不可避免地存在着空隙、漏洞和薄弱环节，正是制度上的种种缺陷给腐败分子提供了大量的机会。一些过去计划经济体制下不曾发生的腐败现象，将来市场经济体制完善后也不易发生的腐败现象，在这个历史阶段都有可能发生甚至蔓延，不少腐败现象表现出明显的转型期色彩。如由于市场机制不健全，工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、矿产开发、金融信贷等领域频频发生大案要案；由于股票市场不成熟，有的通过公款炒股、内幕交易、披露虚假信息等手段谋取非法利益，等等。因此，我们要充分认识这个时期腐败现象的阶段性特征，通过不断完善体制机制制度，逐步从源头上铲除腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。

       更加注重制度建设是反腐倡廉历史经验教训的科学总结。经过多年来的反腐倡廉实践，我们纠正和克服了“运动反腐”、“权力反腐”、“重典反腐”等认识和工作上的偏差，人们逐步认识到“运动反腐”的一个致命伤在于它冲击了经济社会发展，弊多利少，以致最后十年文革，酿成了十年浩劫；“权力反腐”的弱点是因领导者的改变而改变，因领导者注意力的转移而转移，随意性比较大；“重典反腐”重反轻防，导致纠而复生，查不胜查。特别是从党的十四大第一次提出廉政建设“要靠教育，更要靠法制”开始，全党逐步提高了对反腐倡廉法规制度建设重要性的认识，反腐倡廉要靠法规制度的思想逐渐深入人心。进入新世纪新阶段，以胡锦涛为总书记的党中央，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在总结历史经验、科学判断形势的基础上提出“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针”，“建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”、“更加注重从体制、机制和制度上研究解决腐败问题”等一些重大战略思想和举措，尤其是“三个更加注重”的提出，标志着把制度建设摆到了更加突出的位置上，也为我们在新的历史条件下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争指明了前进的方向。

       更加注重制度建设是中国特色反腐倡廉路子的内在要求。坚持方针、构建体系、拓展领域，构成了新时期反腐倡廉工作的总体思路，体现了十六大以来中国特色反腐倡廉路子的新发展，是中国特色社会主义道路的重要组成部分。这条路子的核心内容，就是加强制度建设。制度既“禁于未然之前”，又“禁于未然之后”，具有惩治和预防的双重功能，是治标和治本的有机统一。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，要求我们既要为治标、为惩治腐败提供强有力的制度依据，又要更加注重有关治本和预防方面的制度建设。构建体系，就是要建立思想教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制。其中，制度体系不仅是惩防体系的核心，还是整个体系的载体，教育机制、监督机制、改革措施，归根到底要通过制度建设固定下来。拓展领域，要求我们适应中国特色社会主义布局的总体要求，深入到政治、经济、文化和社会领域，找出易发多发腐败的重点部位及其产生根源，通过建章立制，堵塞漏洞，从源头上预防和解决腐败问题。

       二、把更加注重制度建设的要求贯彻于各个领域的反腐倡廉工作实践之中

       在政治领域，抓住正确行使权力这个关键，开展反腐倡廉制度建设。当前政治领域存在的腐败现象，最本质的是滥用权力。加强政治领域反腐倡廉制度建设，重点是围绕限制权力、规范权力、监督权力，强化对权力运行的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。当前，应着重抓好四个方面：一是下力气解决“一把手”权力过分集中的问题。坚持和完善民主集中制，在领导班子中合理分权，科学配置和细化领导班子成员的权力。从今年底起，我们将在全市范围内推行“一把手”不直接分管人事、财务、物资采购和基建工作的制度。二是加强对重要权力的监督制约。重点是规范决策权和用人权，建立健全群众参与、专家咨询和集体研究相结合的决策机制，积极推行重要干部任免全委会或常委会票决制，完善决策失误、司法违法和“带病提拔”干部的追究制度。三是把民主政治建设贯穿于权力运行全过程。建立和完善重要情况通报、重大决策征求意见、定期述职述廉、民主评议、重大事项票决等制度，逐步扩大党的代表大会常任制试点，强化党内监督和人大、政协监督；大力推行党务政务公开，继续办好“行风热线”，实行重大事项社会公示和听证、新闻媒体批评报道调查反馈制度，拓宽群众和舆论监督的渠道。四是积极推进纪检监察体制制度创新。对派驻部门纪检监察机构尽快实行统一管理，加强对所驻部门领导班子和领导干部的监督。最近，我们制定出台了问廉问责制度，通过向有关单位或个人发放“问廉问责书”的形式，对党员干部特别是领导干部在行使权力过程中廉洁自律、工作效能等方面情况进行监督检查，这项制度必将对防止权力失控、决策失误、行为失范起到积极的作用。

       在经济领域，抓住防止以权谋取非法利益这个重点，开展反腐倡廉制度建设。由于我国目前正处在体制机制转型时期，市场化改革还没有完全到位，资源的配置依然通过市场和行政权力两种方式进行，导致“权力寻租”问题时有发生；部分行业和部门借助非市场化手段实现垄断，以谋取高额利润。这些问题正是经济领域反腐倡廉制度建设的重点。一是加快转变政府职能，减少政府对微观经济活动的干预。认真贯彻《行政许可法》，深化行政审批制度改革，大力精简行政审批事项，进一步完善行政服务中心，积极推行并联审批、集中审批、全程代理、限时办结、超时默许等制度，加快推进电子监察系统建设。认真执行《国务院关于投资改革的决定》，严格落实核准制和备案制，还企业投资主体地位。建立健全政府投资项目决策机制、责任追究制度、后评价制度和代建制度，规范政府投资行为。二是健全市场化手段配置资源的制度，减少权力寻租机会。要按照《实施纲要》的要求，大力推进资源配置方式的改革，加快建立和完善探矿权采矿权招标拍卖挂牌出让的管理办法、国有经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让办法、建设工程招标投标管理办法、市场准入退出和不良记录制度、违反“四项制度”责任追究办法等制度，从源头上遏制权钱交易和商业贿赂行为的发生。当前，我们正在围绕解决招投标中的“围标、串标、贿标”和预防工程领域商业贿赂问题，研究制定相关改革措施和制度规范，已出台《关于进一步规范招投标工作的若干意见》、《市场经营活动廉政准入暂行办法》和《重大工程廉政谈话制度》，下一步将积极开展市场信用体系建设的实践探索。三是深化垄断行业的改革。着力抓好供电、供水、电信、金融、保险等垄断性行业的改革，逐步放开民营资本和外资的准入，并按照建立现代企业制度的要求，完善企业法人治理结构，建立企业内部制衡机制，减少腐败行为发生几率。

       在文化领域，抓住加强思想道德教育这个基础，开展反腐倡廉制度建设。文化对人和社会具有广泛、深刻和根本的影响，推进反腐倡廉工作需要先进文化提供思想保证和智力支持。要完善反腐倡廉宣传教育工作领导机制和联系会议制度、协调会议制度、检查考核制度，促进大宣教工作格局的形成。要建立廉政文化“六进”工作制度，把廉政文化建设与地方文化、企业文化、商业文化、校园文化、家庭文化建设结合起来，让廉政文化走进千家万户，渗透到社会的方方面面，使崇尚廉洁真正成为人们的生活观念、行为习惯和价值取向。在文化层面上谋划廉政建设的同时，还要抓好文化市场领域反腐倡廉建设。文化市场腐败问题越来越突出，如新闻界的“拉广告”和有偿收费新闻问题，出版界的买卖书号问题，演艺界的高额出场费问题等等，都需要建立相应的制度，切实加以规范。

       在社会领域，抓住维护群众利益这个根本，开展反腐倡廉制度建设。推进反腐倡廉制度建设，应把维护人民群众的利益放在首位，通过加强制度建设，坚决纠正一些地方和部门干部存在的作风漂浮、办事不公、以权谋私、损害群众利益等问题。比如，针对一些地方和部门违背科学发展观，搞盲目投资、重复建设、追求脱离实际的高指标和劳民伤财的形象工程、政绩工程，加快建立和完善科学的政绩评价标准、考核制度和奖惩制度，形成正确的政绩导向；针对基层干部搞“暗箱操作”、以权谋私的问题，进一步完善村务公开和民主管理制度，大力推行村主职干部述职述廉制度；针对群众反映强烈的上学难、看病贵等问题，进一步规范收费制度，坚决制止乱收费现象；针对药品制售中危害人民群众生命安全、安全生产中危害人民群众生命财产安全、企业违法排污危害群众环保权益、城镇房屋拆迁和土地征用中侵害群众利益等问题，以及其背后隐藏的腐败问题，有针对性地制定规范措施，切实加以防范和解决。

       三、把更加注重制度建设的要求落实到提高制度质量和执行力中去

       把握三个原则，用正确的理念指导制度建设。一是把握系统性原则。反腐倡廉制度体系不是孤立的体系，必须与党的建设的总体部署相吻合，与国家法制建设的总体要求相一致，与反腐倡廉的大政方针相适应，与其他方面的制度体系相衔接。要注重制度的系统配套，既要注意单项制度的制定修订，又要注意与其他制度协调配合；既要充实完善惩戒性、约束性规定，又要建立激励性、保障性规定；既要重视实体性制度建设，又要重视程序性制度建设，确保制度的整体效果。二是把握实践性原则。反腐倡廉制度植根于反腐倡廉实践，又反作用于反腐倡廉实践。在制定制度过程中，必须适应实践的需要，防止因制度脱离实际带来的指导性、针对性和操作性不强的问题。三是把握发展性原则。要坚持用马克思主义中国化的最新成果指导新的实践，紧密结合政治、经济、文化和社会发展变化，紧密结合党风廉政建设和反腐败斗争的发展变化，来确定制度建设的思路、内容、重点和方法。坚持继承与创新相统一，立、改、废相结合，该坚持的继续坚持、该完善的尽快完善，该废止的坚决废止，并根据不断出现的新情况、新问题，建立相应的制度，使制度建设体现时代性、把握规律性、富于创造性。

       做好三项工作，在提高制度建设质量上下功夫。一是要深入调查研究。坚持走“阳光立制”、“民主立制”，在制定每一项制度之前，要深入基层做好细致的调查研究，争取社会各界的广泛参与。特别是涉及到解决群众身边腐败和关系干部群众切身利益的制度规范，更要注意广泛征求意见，以科学的态度做好调研论证工作。二是要加强试点工作。制度在正式出台之前，要根据实际情况有选择地进行试点运行，在此过程中多方征求意见和建议，对具体条款进行修改和完善，对不符合实际情况的规定及时进行调整，确保制度的科学性和可操作性。三是要做好制度实施过程中的评估和完善工作。制度出台后，要对制度运行情况进行跟踪了解，收集各方面反映，对正确的意见和建议及时采纳，并根据情况搞好制度的修订和补充。