潜江市纪委调研室 市农办纪委 市经管局纪委

       加强农村财务管理，是堵住农村腐败的源头。农村税费改革以来，我市积极探索加强农村集体财务、资产、资源的管理的新途径，采取一系列行之有效的措施，取得明显成效，促进了农村财务规范化、制度化、电算化管理。同时，由于种种原因，我市农村财务管理也出现了不少新问题和新矛盾，亟需解决。

       一、近几年农村财务管理所取得的成效

       （一）完善管理体制，规范管理形式

       为了适应农村税费改革的需要，2003年6月，按照省委、省政府的要求，我市在熊口镇进行了农村财务委托双代管（村账乡镇代管，组账乡镇、村代管）的试点工作，同年10月10日，市经管局、市监察局联合签发了《关于建立农村会计服务中心进一步加强和规范村级财务管理工作的通知》。通过历时两个月的清产核资和村组并账，全市14个镇（处）以经管站为依托，在以不改变村级核算主体，资金、财产所有权、使用权、收益权为原则的基础上，先后成立了农村会计服务中心（以下简称“会计中心”）。各镇（处）会计中心按照村民自治的有关要求，分别与所辖的336个村签定了委托代管协议，进一步明确了双方的职责和任务，使农村财务管理体制得到了进一步的完善，管理形式得到了进一步的规范。

       （二）统一会计核算方法，规范财务处理程序

       农村财务实行委托代理制后，为了更加规范的管好村级财务，根据国家新的会计制度，结合我市农村财务管理的特点，在会计核算科目、账簿设置、账簿规格、收支票据、借（领）款单据的规格、总账、明细账户的设置、健全财务管理制度、规范财务处理程序上实行十个统一。同时制定和出台了“健全财务管理制度、统一账簿科目设置、规范财务处理程序、强化民主监督机制、依法实施财务审计、加强财务微机管理、严格财会人员管理”等村级财务规范化管理的七项考评标准，每半年一次，对会计中心人员进行考核。经过几年的实践，我市农村财务管理正在逐步规范。

       （三）健全管理制度，规范理财行为

       2004年，财政部、农业部颁发了《村集体经济组织会计制度》。我市在贯彻落实的过程中，结合我市农村财务管理的实际，出台了《潜江市农村财务管理制度》，要求全市各地规范农村财务管理。当年，我市东方村通过中央、省主管部门审核，被列为全国一百个村级财务规范化管理示范村之一。截止目前，全市336个村，14个镇（处）会计中心，将十五项管理制度以及财会人员工作网络图、农村财务规范化管理工作流程图统一打印上墙。各地根据制度的规定，结合本地实际制定了具体的操作方案，形成了有章可循、依章办事、照章理财的局面。

       （四）加强审计力度，强化民主监督

       会计中心在完善各项管理制度、搞好会计核算的基础上，进一步加强了对村级财务的审计力度。各中心除了每期开展财务账前审计外，还定期和不定期的组织专班对群众反映比较强烈、问题比较突出的村实施专项审计，对干部实施届满经济责任和离任审计。近几年来，全市通过审计查处经济案件32起，处理村组干部25人，为集体挽回经济损失20多万元。在加强审计监督的同时，也把民主监督纳入规范化管理农村财务的重要日程，各地按照制度的规定，按时开展民主理财活动，每期会计核算结束后，由代理会计依据当期核算情况，向所代理村下发财务公开通知，将当期财务收支情况向群众公布，使村组非生产性开支和乱开支现象得到了明显的控制。

       （五）推行村级财务电算化管理，加快了农村财务管理现代化进程

       近年来，我市不断加大对会计中心的倾斜力度，积极推行村级财务电算化管理，加快了农村财务管理现代化进程。到目前为止，各会计中心都配备了电算管理设备和管理软件，会计记账凭证、报表及财务公开内容统一实行软件打印。为了更有效的发挥电算化管理的优势，全市14个会计中心还实现了网络传输，村级会计核算和财务管理全部实现了一键上传，无纸化办公。

       二、存在的主要问题

       近几年来，通过对农村财务管理体制的改革和加强村级财务规范化管理的建设，基本上改变了村级财务管理的混乱局面，但在新的形势下又出现诸多新的矛盾和问题。

       （一）收入管理存在漏洞，违纪现象时有发生

       村级财务实行委托双代管后，会计核算、财务档案等会计资料全部移交会计中心核算和管理。但由于村级经济的特殊性，有些代征税费奖金、补助、村集体房租、企业发包、机动地、林地发包、国家有关单位和部门捐赠、土地征用补偿、集体财产变卖等收入，不开正式收据或者暂时不开收据的情况普遍存在，白条抵库和库存现金超限额现象时有发生，少数村还存在收入不入帐的问题。从近来查处的村级案件看，个别村干部就是瞅准了其中的漏洞，趁机侵占村级资金。如某办事处菜科所在招商引资中，被征用土地568亩，获取补偿费1192万元。按办事处和群众协商意见，集体留存5%，余款分给菜农。但由于每次补偿费到账后滞留时间较长，没有及时进行分配。该所支部书记余某先后分30多次在出纳员手中借款89万元，并于今年6月15日外逃，在当地造成了极坏的影响，给集体经济造成了重大损失。

       （二）非生产性开支严重

       农村税费改革后，村级集体除财政转移支付、补助收入外，其他收入微乎其微。加之村集体债台高筑，有些村干部抱着做一天和尚撞一天钟的消极思想，打着招商引资的招牌请、吃、送，人为扩大了村级非生产性开支。据2006年统计，全市非生产性开支总额为2337万元，占总支出的44%。其中：生活招待费和其他非正常开支为568万元，村平1.7万元。

       （三）村集体资产购、建、销手续不规范

       村集体自购、建、销的固定资产没有按规定的程序进行核算和管理，固定资产清理报废没有按照有关手续进行报批和核算，造成固定资产有物无帐，有帐无物的现象，集体资产大量流失。

       （四）农田水利基础设建设漏洞多

       农村农田水利基础设施建设等工程，没有经过工程预决算，仅凭施工人员的几张清单就现付结算，存在多估冒算、损失浪费集体资金的现象。如某村在修建村电排站时，土建工程合同价款为6.8万元，在支付工程款额时，没有经过会计中心账户，实付8.8万元,比合同超付2万元。

       （五）民主监督不力，票据管理混乱

       每季度会计核算时，报账员上报的自制原始凭证数量多，外来原始凭证合规性审核力度不够。原始凭证使用白条入帐列支，有的村还存在利用自制原始凭证冒领、重复报销的问题。 

       （六）村级财会队伍变动频繁，业务素质低下，造成管理上的混乱

       由于村会计实行村民选举产生，在选举中，只考虑被选举人的工作能力，而忽视了被选举人的业务素质，会计中心与其只有单纯的工作往来，没有直接的控制手段。据统计，2003年至2006年全市336个村更换村会计的就有185个，有的村两年就换了3个会计。2006年，某会计中心在审计所辖某村账目时发现，由于频繁的更换会计，该村所有往来账目不符，同时还存在着分管财经的村干部既审批条据又管现金，挪用、短款2万多元的经济问题。

       （七）农村财务管理的随意性较强

       农村税改后，按税改政策收取的公益性水和经营性水，应按征收主体直接向农民收取，地方政府却强调与村集体结账。有些村不能完成征收任务的，政府就直接从村级转移支付金中扣除，农户所欠的两项水费，按原则不能纳入账内核算，村级转移支付被扣后，只得拖欠村干部工资。有些地方的财政转移支付拨款没有通过会计中心，由财政与村直接发生关系，会计中心无法对其进行管控。

       三、工作建议

       （一）进一步加强对农村集体资产及资金的管理力度

       一是要加强对村级收入的管理。将村级收入纳入档案管理，会计中心每月对各村收入情况与收入档案进行核对，对未入帐的收入查明原因，年终对各村当年的收入和减收情况进行公布，杜绝该收不收，收入不入帐等现象的发生。

       二是要严格控制非生产性支出，对村级非生产性费用实行上限制。各镇（处）根据村经济规模大小，对各村差旅费、招待费、办公费等非生产费用分别核定标准，进行上限控制并对非生产性支出与村干部工资挂钩。

       三是要管好、用好集体资产，最大限度地发挥各项资产的作用。对农村集体资金实行由代理部门集中到银行开户，根据经济发展的实际情况分类确定村集体备用金的额度；凡属农村集体的资金包括因农村税费改革各级财政对村级开支缺口的转移支付、各种补贴补助、村干部误工补助等都必须纳入农村集体账内核算。新农村建设的专项资金也要进入村集体的总账，但要在相应科目下按项目设置专项资金明细账。农村集体资产所有权的取得、变更、销毁按照其总额的大小，分别实行备案和审批制度（审批程序在村民大会讨论通过后至签订合同之前进行），并按规定向有关部门登记，防止个别干部高价购建和贱卖农村集体资产的状况发生，以减少和杜绝农村集体资产的流失。

       （二）进一步建立健全农村财务管理的各项规章制度

       一是健全财务制度。会计中心要在《潜江市农村财务管理制度》的基础上与村共同制定村干部误工报酬的额度、领取途径和管理、财务公开、收益分配、村级留用财务档案的管理等方面的管理措施和办法。为进一步发展壮大农村集体经济，可由镇（处）按其经营利润的情况，确定一个恰当比例的金额作为村干部的报酬或作为村干部发展集体经济的奖励。杜绝把农村土地征用补偿费作为经营收入，留归集体的土地征用补偿费要全部进入公积金科目。

       二是搞好凭证和账户管理。农村集体财务统一使用潜江市经管局监制的“收、付款单据”和交接单。镇（处）经管站对收、付款单据实行统一领用、登记、核查、销号、归档，禁止白条抵库。对收付款单据实行每做账一次缴销一次，以防止单据的遗失和外流。村集体资金只能由农村会计服务中心在规定的银行（信用社）开设账户，绝不允许多头开户，更不能出租、出借银行账户，所有进入银行账户的资金都必须纳入账内核算。

       三是建立健全村级工程建设管理制度。实行年初项目预算，明确年度投资计划。所有的基建工程项目均应编制“基建工程项目审批表”，有合同、预（决）算，并经村民代表大会通过，报会计中心审核，镇（处）财务管理领导小组审批。所有基建工程项目入帐必须有正式发票和合同同时入账。

       （三）强化对农村财务的监督审计

       一是健全民主理财组织。镇（处）一级要建立健全农村集体财务民主理财领导小组，由镇（处）主要领导任组长。村一级要建立健全民主理财小组，小组成员由村民大会或村民代表大会通过无记名投票方式选举产生。村民主理财小组组长由理财小组成员选举产生，不得由村、支“两委”负责人兼任和直接任命。民主理财小组的职责：（1）监督财务制度的实施，重点对财务计划、收益分配方案、干部报酬的确定、承包合同及其他经济合同的执行和财务实施情况进行监督；（2）检查现金、银行存款、物资、产成品及固定资产的实存情况；（3）检查会计账目；（4）向上一级部门反映有关财务管理中的问题；（4）参加村集体经济组织的有关财务会议，参与村集体经济组织重大财务问题讨论。

       二是强化审计监督。会计中心在搞好村级财务账前审计的同时，还要认真搞好村集体经济组织的财务年度审计、集体资产审计和干部离任审计，将审计报告连同审计工作底稿报市经管局审核后，由市经管局作出审计决定，并将审计决定向被审计单位的全体村民公开，被审计单位必须认真执行审计决定。对拒不执行审计决定的被审计单位，由市经管局汇同纪检、监察等部门予以严肃处理。

       三是抓好村务公开。村务公开核心是财务公开。农村集体财务公开的内容包括农村集体经济组织财务计划、各项收入、各项支出、各项财产、债权债务及其形成原因、收益分配情况以及农民承担的水费、电费、“一事一议”投工投劳计划和使用情况及以资代劳和开支情况。农村集体财务做账完毕，由农村会计服务中心代理会计根据所发生经济业务的原始凭证和记帐凭证，制作集体财务公开工作底稿，经镇（处）农村会计服务中心主任审核并签署意见，再由民主理财小组组长在财务公开工作底稿上签注意见后向村民公开；农村集体财务公开工作底稿进入本村财务档案。经济业务发生频繁，实行按月做账的村，在每月15日前公开上月的财务状况；经济业务往来较少，实行按季做账的村，在每季度头月15日前公开上季度的财务状况。所有村，应做到每做一次账进行一次财务公开，重大财务事项在结束后及时公布。

       （四）加快农村财务管理规范化建设

       一是要保持农村基层财会队伍的稳定性，对农村财会人员定期进行业务知识培训，实行执证上岗制。将村报账员的任免及工资报酬，直接纳入会计中心管理，实行工作责任与报酬挂钩。

       二是要加强对农村财务管理工作的领导。双代管、财务公开办公所需的工作经费，从收取的代管费用中解决。代管费用按代管集体资金的1%—3%计提。或是按村平1500元，直接从财政账户拨入，满足农村会计服务中心正常经费的开支。