武汉市纪委、监察局

       健全和完善国有企业管理体制中的监督体系，强化监督制约，不仅是建立现代企业制度的需要，也是从源头上防治腐败的重要内容。下面围绕这一问题，谈谈我们的一些粗浅认识。

       一、当前国企监督体制存在的主要问题

       完善的公司治理结构，必须形成决策、执行、监督三大体系相互依存、相互制约的有机整体。随着国有资产管理体制和国企改革的深化，具有中国特色的国有企业管理体制中的监督体系已基本形成。就企业内部而言，形成了以国企党组织、法人组织、纪检监察机构、审计机构和工会为监督主体的监督系统；就国企外部而言，形成了以上级党组织、纪检监察机关、外派监事会、审计部门等为主体的出资人监督系统。但是，从当前一些国企权力失控、行为失范、腐败滋生、国资流失等问题看，国企监督体系的功能还没有得到较好发挥，存在着“弱监”、“虚监”、“失监”、“漏监”等问题。

       （一）企业内部权力架构失衡，监督主体受制于监督客体。从国企内部权力运行看，企业的各项活动往往只按照经营决策系统的意志运行，监控系统对企业经营决策者的监督制约往往显得软弱无力。究其原因，主要是企业内部监督系统与决策、经营系统在组织及权力架构上并不对等，难以形成有效的制衡机制。具体表现为三个方面：一是“同级监督难”。由于国企以生产经营为中心，经营决策、资金调配和日常管理权都掌握在董事长或总经理手中；企业党组织虽然“参与企业重大问题的决策”，但如何“监督企业重大问题的决策”，由于没有一部国企党组织工作的专门条例，还缺乏必要的保障。二是“专门监督弱”。由于相当一部分国有企业难以形成股权多元化结构，公司治理结构并不完善，董事会的权力制衡受到局限，多数地方国企的监事会与董事会、经理层形成了一种实际上的隶属关系，监督工作难以有效开展。纪检监察机构一方面在同级党委、行政的领导下开展工作，摆脱不了下级监督上级的难题；另一方面，纪检监察人员的升降任免在很大程度上取决于企业领导人，监督工作的独立性和权威性受到制约。三是“民主监督虚”。企业职代会、工会多在企业法人领导下开展工作，其监督方式仍然是自下而上，职工群众虽然敢于监督，但对国企领导人员权力运行的真实情况知之甚少甚至一无所知，难以进行监督。

       （二）企业外部监督主体较远，监督效力受制于监督距离。来自国企外部的监督特别是出资人监督，本来是打破“内部人控制”，形成权力制衡的强大力量。但是，由于外部监督主体远离国企内部权力运作，“失监”、“漏监”也就难以避免。具体讲，一是缺乏适时性。外部监督普遍是一种针对“结果”的监督，如经济责任审计、年度绩效考核等，虽然对于纠正和处理问题具有一定的权威性，但形成不了对权力运行过程的制约。二是缺乏连续性。外部监督主体所开展的监督活动一般都是集中检查方式，时间上具有间断性，一项监督任务完成之后，监督人员就会从企业撤出。这种监督方式对于随时可能发生的决策风险和道德风险，难以起到制约防范的作用。三是缺乏深入性。外部监督主体的监督由于受到时间和接触面的限制，所能了解到的问题一般都是已经表面化的，很难发现国企深层隐藏的风险。

       （三）监督力量分散，缺乏监督合力。国企内外监督部门虽然很多，但监督力量分散，监督资源没有得到有效整合。各监督主体往往针对不同对象和环节分别开展单项的、分散的监督，不能将对事权、财权、人权、物权的监督有机整合起来，既分化了监督力量，又分割了监督信息，还增加了监督成本，难以形成监督合力。

       综上所述，在现行国有企业管理监督体制下，无论是内部的监督还是外部的监督，多为事后监督，都不足以对国企领导人运行中的权力进行有效制约。“看得到的监督不了，监督得了的又看不到”的矛盾仍然比较突出，国企内部仍然隐藏着较大的决策风险和道德风险。

       二、强化六个机制，健全完善国企监督体系

       基于以上认识，我们认为，健全完善国企监督体系，不仅要研究监督主体是否缺失的问题，更要研究各监督主体是否有机结合，监督的方式方法、手段措施能否实现监督到位的问题，既保证决策、执行、监督三大体系之间的制衡，又保证现行体制下监督体系在权力运行中的监督效力。为此，要重点强化以下六个机制：

       1、以打破“内部人控制”为关键，依托产权授予关系，着力健全国企出资人监督制约机制。当前，国企监督难，难在“内部人控制”严重。打破“内部人控制”，需要依靠出资人建立一种“来自于外、长驻于内”监督机制。为此，要强化“三个派驻”：一是要普遍推行外派监事会制度。2000年国务院开始向国有重点大型企业派出监事会，这种外派监事会因为具有外在性、专业性、权威性，较好地解决了“看得见”和“管得住”的问题，对企业经营者发挥了重要监督作用，但是目前主要还只在中央大型国有企业中实施，有必要在省市管辖的国有控股或独资公司中进行推广。二是要探索实行纪检监察机构派驻制度。基于国有企业的资产性质（国有）、股权结构（一元化）和人员身份（国家工作人员）特征，纪检监察机关（机构）是一种不可替代的重要监督力量。但是由于国企内设的纪检监察机构“监督难”，而上级纪检监察机关对国企权力运行又“难看见”，纪检监察的监督作用发挥还不充分。解决这一问题的最好办法，是依托出资人监督，由上级纪检监察机关向国企派驻纪检监察机构，对派驻机构的领导任免、业务工作、工资福利实行统一管理。这种派驻垂直管理体制，既有利于纪检监察工作在国企的开展，也有利于强化出资人监督。同时，派驻纪检监察机构领导还可与外派监事会领导交叉任职，进一步增强监督的合力。三是要坚持实行特派财务总监制度。由国资部门向国企派出财务总监，对国企财务管理中的问题进行监督检查，是出资人监督的重要方式，对于从资金方面强化对国企领导人员的监督具有重要作用。这一制度应当继续坚持，并逐步实行一个国企特派一名财务总监的办法。

       2、以解决“权力高度集中”为核心，依托现代企业制度，着力健全国企法人监督制约机制。国有企业特别是国有独资企业，虽然已改制成公司制，但股权结构一般比较单一，完善的国企治理结构难以形成，集权化色彩仍然浓厚，权力高度集中在少数几个国企领导者手中。解决这一问题，一是要积极推进股权结构多元化。没有股权结构的多元化，也就不可能有真正意义上的企业法人组织监督制约。即使成立董事会，引入一些外部人担任企业董事，仍然难以发挥监督制约作用。解决国企股权“一元化”问题，必须进一步解放思想，毫不动摇地坚持改革方向。对股权结构单一或“一股独大”的国企“子公司”，除关系国家安全和国民经济命脉的行业和领域外，应尽可能实行股权多元化改革；对各级政府国资部门直接管理的集团公司，也可以大胆引入战略投资者，进行股权多元化改革的试点。二是要健全法人治理结构，实现决策、执行、监督的分离制衡。当前，在国企内部，监督者自己就是被监督者的情况有之，监督机构附属于决策机构的情况也有之。解决这样“一团混沌”的问题，一方面，要切实实行董事长与总经理分设，使董事会和经理层分离；另一方面，要提升监事会的独立性，脱开同董事会事实上的隶属关系。只有这样，才能使董事会对总经理的监督、监事会对董事会和总经理的监督落到实处。三是要逐步实行总经理由董事会聘任制度。目前地方国企经营管理人员多数从本企业产生，主要领导由政府任命，副职由国资部门任命。国企总经理同董事长、监事会主席一样都由出资人任命，往往只对任命部门负责，难于接受企业法人监督。加强国企监督制约，必须改革国企经营者的产生方式，大力发展职业企业家市场，由董事会负责对国企经理层从市场上聘用。这样一种聘任关系，有利于增强经理层接受董事会、监事会监督的意识。

       3、以增强“党组织权威”为重点，依托党的组织关系，着力健全国企党内监督制约机制。国有企业是国家出资的企业，是属于全体人民的企业，我们党是代表人民执掌国家政权的党，党对国有企业的政治领导权，在任何时候都不能削弱。面对国企改革不断深入的新形势，健全国企党内监督制约机制，强化党在国企的核心地位显得尤为重要。一是要积极推进“双向进入、交叉任职”，实现国企党组织和法人组织的有机结合。事实上，在国企改制之前，企业党组织所起到的作用同现代企业制度中董事会的作用，具有某种相似性：都具有决策和监督的职能。在国企建立现代企业制度、完善法人治理结构的过程中，完全可以通过实行“双向进入、交叉任职”的办法，使部分党委委员进入公司董事会，党委书记担任企业董事长。这样的办法，可以使党组织通过董事会这一载体，促进党的路线方针政策在国企的贯彻执行，更好地发挥党委对企业重要人事任免、重要项目安排、大额度资金使用等重大决策的监督作用。二是要健全完善对国企的巡视制度。上级党组织要针对国企法人治理结构短时间内难以完善、自我约束能力还不强的现实，组织巡视组深入国企特别是国有独资企业开展巡视工作，了解国企贯彻执行党的路线方针政策执行情况，了解国有企业领导人正确行使权力、保持清正廉洁的情况，并认真听取和研究巡视组报告的问题，通过采取必要措施进行处置，强化对国企领导人员的党内监督。

       4、以查处“违纪违法案件”为手段，依托纪检监察组织，着力健全国企法纪监督制约机制。纪检监察机关（机构）的执纪办案工作，对国企是一种强有力的监督。健全国企监督体系，这一手一刻也不能放松，必须抓得紧而又紧。一是要以查办案件为手段，坚决惩处违纪违法行为。要把国企发生的商业贿赂案件，企业重组改制、产权交易、资本营运等过程中侵占、转移国有资产的案件，企业领导人以权谋私侵害国家、企业利益和职工合法权益的案件，以及国有企业人员与金融机构、中介机构、国家机关的工作人员相互勾结攫取私利的案件作为办案工作的重点。为此，要建立由纪检机构牵头，由监察、审计、组织、人事、财务、监事会、工会等企业内部监督主体参加的联系会议，强化案件发现机制；要加强组织协调，同司法机关建立协同办案机制，加大查案的力度。二是要以查办案件为手段，促进国企预防腐败工作的深入开展。一方面，要注重发案原因的剖析，找出机制制度上的漏洞，提出治理对策建议，把反腐倡廉的要求融入到企业管理制度之中；另一方面，通过案件开展警示教育，发挥“查处一案、教育一片”的作用，通过办案工作促进国企惩治和预防腐败体系的建立完善。

       5、以“企务公开”为前提，依托职工代表大会，着力健全国企民主监督制约机制。发挥职代会监督作用，必须解决好以下三个问题：第一，要大力推行“企务公开”，保证群众的知情权。除商业秘密外，企业经营中的人财物、产供销等各环节各方面的情况，都应当予以公开，使经营者置于广大职工的监督之下，防范暗箱操作和权钱交易。第二，要健全民主监督程序，拓宽民主监督渠道。要建立企业重大决策特别是涉及职工切身利益事项面向职代会的公示、听证等制度，并使之成为决策前的必经程序。要探索实行职代会提案及办理回复制度、探索职工代表询问、质询及回复制度，拓宽职工群众的监督渠道。第三，要健全必要的监督保障措施。要制定奖励制度，激励职工参与监督管理的积极性；要完善保障措施，防范职工因参与监督遭受打击报复。党组织、纪检监察部门要积极支持职代会的监督，为他们撑腰壮胆。