省纪委信访室主任  高金章

       预防腐败是我们党的一贯主张，伴随着我们党反对腐败的整个历史进程。在不同的历史时期和阶段，预防腐败所处的工作重心和位置不同。改革开放以来，特别是党的十四大期间，我们党反对腐败，主要侧重于纠正、打击和惩处，着力于治标。党的十五大期间，以江泽民同志反腐败要实行两个转变的讲话为标志，我们党把预防腐败提到了重要日程，各地创造和积累了一些丰富的经验。党的十六大以来，党中央采取了预防腐败的一系列重大决策，以《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的出台为标志，我们党预防腐败进入一个整体推进的重要时期。面对不断变化的新形势，如何进一步加大预防腐败工作的力度，仍然是我们必须认真研究的一个重要课题。

       一、充分认识预防腐败的特点，注意处理好三个关系

       1、充分认识预防腐败的长期性，注意处理好立足当前与着眼长远的关系

       邓小平同志指出，反腐败贯穿改革开放的全过程。预防腐败同样贯穿改革开放的全过程，是一项长期的任务。这是因为：第一，建立完善的社会主义经济体制需要经过长期的奋斗，决定了预防腐败需要一个长期的过程。第二，腐败现象是公共权力与私有观念、私有利益相结合的产物。只要有公共权力与私有观念、私有利益存在，腐败现象就会客观存在。腐败现象的这种客观性决定了预防腐败是一个长期的过程。第三，腐败现象产生的社会历史原因，决定了预防腐败需要一个长期的过程。第四，预防腐败是一项系统工程，是一个动态的、发展的过程，任务相当艰巨繁重，需要一个长期的过程。 抓好预防腐败的阶段性工作是达到长期预防腐败的必然过程。我们既要有战略思考，又要有具体要求；既要有长期性的目标，又要有近期工作安排，分阶段有步骤地向前推进。

       2、充分认识预防腐败的广泛性，注意处理好全面推进与突出重点的关系

       预防腐败包括思想、政治、经济和作风等方面。预防腐败必须坚持全面推进与抓好重点相结合。防止经济上的腐化和司法、组织人事上的不正之风仍然是当前预防腐败工作的重点。分析今年第二季度信访举报反映的情况，目前群众反映的突出问题主要表现在五个方面：一是土地出让、转让中少数领导干部以权谋私的问题，第二季度此类问题的信访举报件占群众来信总数的17.3%。居反映问题的第一位。二是国有企业改制、资产重组、转让中部分领导干部以权谋私的问题，第二季度此类问题的信访举报件比第一季度增加83.5%。居反映问题的第二位，增幅居第一位。三是领导干部挥霍浪费公共财物是群众反映比较突出的问题，此类问题比上季度增加36.1%，反映县级以上领导干部此类问题的占66.67%。四是反映政法系统有关问题的来信占群众来信总数的10.1%。五是违反组织人事纪律的问题仍是群众关注的焦点。这是市县乡三级党委换届之后较为集中的反映。虽然这些反映未经核实，反映的也是一些表象，但反映的问题要求我们应该在这些方面加大预防的力度。

       3、充分认识预防腐败的有限性，注意处理好教育、制度、监督的关系

       腐败现象的客观性决定了它的复杂性，这种复杂性决定预防腐败的有限性。预防腐败的有限性，主要体现在对权力制约的有限上。从实践看，预防腐败，我们在教育、制度、监督上下了不少功夫，但教育的感化力、制度的约束力、监督的有效力，只是对自觉者、胆小的产生了作用。胡锦涛同志指出，教育不扎实、制度不完善、监督不得力，仍然是腐败现象滋生蔓延的重要原因。因此，认真抓好教育、制度、监督是预防腐败的治本之策。 教育、制度、监督三者相互依存，相互促进，缺一不可。我们既要考虑各自的特点，又要注重三者相互配套，坚持三者并重，充分发挥三者的综合效应。第一，教育要着力解决针对性和实效性问题。教育要入脑、入心。从腐败现象的本质看，当前要着重加强对领导干部的权力观和利益观的教育，但理想信念教育显得尤为突出。第二，制度要着力解决科学性、系统性和权威性的问题。要着力提高制度的科学性，要善于把经验上升为法规；着力提高制度的系统性，要使各项制度相互衔接；着力提高制度的权威性，抓好经常性的监督检查，增强制度的刚性。第三，监督要着力解决自觉性和经常性的问题。

       二、进一步加大改革力度，充分发挥改革在预防腐败中的治本作用

       改革是有效预防腐败的根本途径，是新时期反对和预防腐败的时代要求，是体现反腐倡廉水平的重要标志。对于那些屡禁不止、纠而复生的腐败现象，只有通过改革，才能从根本上遏制。《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出了改革的六个方面的任务，落实这些任务，从根本上预防腐败，必须从三个方面进一步加大力度。

       1、要以改革促发展，为预防腐败提供充分的物质条件

       发展是解决中国一切问题的关键，也是防治和克服腐败的基础。形形色色的腐败现象都是由社会的基本矛盾派生出来的。联合国对107个国家发展轨道的调查发现一个规律，即当一个国家人均年收入在200——750美元之间的时候，往往是腐败现象的易发期和高发期。腐败现象是贫穷走向富裕过程中的必然产物。纵观世界各国，凡是经济发达、公职人员有相当收入水平的国家，反对和预防腐败进展得顺利一些，反之，会遇到较大和困难和阻力，也达不到预期的目的。充分的物质文化条件，不仅可以促进人的全面进步，而且可以防治和克服腐败现象。因此，发展是硬道理，解决腐败问题必须靠发展。我们必须全面深化改革，以改革促发展，为遏制腐败现象奠定雄厚的物质基础。

       2、改革体制机制，着力解决滋生腐败现象的深层次问题

       深化对权力制约的改革，创新体制机制，有些必须是全国性的，如组织人事制度改革、司法体制改革、金融体制改革等，但有些是我们可以从局部进行探索和深化的。如，一是要改革决策机制，提高决策透明度，防止权力滥用。要健全和完善各级党委（党组）实施“三重一大”制度，凡重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用，必须经集体研究决定。二是要改革财政管理体制，加强政府资金监管。改革政府资金管理制度，要改革原有的“一个主体掌握政策、管理资金、支配资金、日常监督”的管理体制和方式，改变政府资金管理存在的重分配、轻监控，财经纪律松驰的现象，建立和实行政府资金“三权分离”的管理体制，即分配权在财政，使用权在预算使用单位，监督权在政府资金结算中心，从而使政府资金使用管理权相对分离、相互制约。同时，改革旧的报帐制度，公务活动减少现金流通渠道，实行一卡制。三是要改革资产管理体制，实行财政部门监管合同制下的委托管理和授权经营，建立与社会主义市场经济相适应的资产管理新体制。四是要进一步完善建设工程招投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购制度。建立以透明、竞争、客观为标准的公共采购制度。五是要改革行政管理体制，建立廉洁、高效的政府。要简化行政程序，建立公众与国家机关的联系管道，推行电子政务，进一步建立和完善行政服务中心。

       3、稳步推进公务员职务消费货币化改革，规范领导干部的从政行为

       实践证明，解决领导干部廉洁方面屡禁不止、纠而复生的问题，只有靠改革。近几年来，为探索用改革的办法解决领导干部廉洁自律中存在的突出问题、从源头上治理腐败现象的新途径，我省先后就党政机关干部住房分配、招待费、公务用车货币化改革进行了一系列探索。然而，除通讯费改革之外，这些改革尚未取得实质性的突破。职务消费货币化是一种国际上的通行办法。所谓职务消费就是与行政职务有关的消费支出，包括公务员住房、公务用车、通讯、勤务人员、公务接待、考察、体检疗养、福利补贴等。目前，全国党政机关和企事业单位一年的职务消费支出是多少？很难有一个确切的统计。但领导干部的职务消费，都列在“职务需要”的名下。这样监督成本和行政成本太高。应当肯定，职务消费中，确有一定的合理支出，是领导干部和经营者行使职权所必不可少的，但它又具有目的模糊的特点，多数介于违法乱纪的边沿地带。加之管理混乱，约束不力，使用不规范，职务消费成了助长腐败现象的温床，成了贪赃枉法者的护身符。因此，在现阶段和现实条件下，我们进行职务消费货币化改革既要看到改革的前景，又要立足于现实，在改革的过程中，要把握三条原则：一是要审时度势，把握时机。改革的时机要成熟。二是要看准项目，大胆探索。三是要研究政策，稳步推进。要正确认识和处理好六个关系：一是要正确认识和处理深化改革与促进发展的关系。既要降低行政成本，又要提高工作效率，促进经济发展。二是要正确认识和处理改革力度与财政承受能力的关系。既要积极推行改革，又要考虑本地的财政承受能力。三是正确认识和处理节约经费与维护干部既得利益的关系。既要节省开支，又要调动广大干部的积极性。四是正确认识和处理领导干部与一般干部、在职与离退休干部的关系。既要面向所有公务员和国家干部，又要区别不同的职务、区别在职与离退休干部。五是正确认识和处理规范与稳妥的关系。既要有统一的要求，不能八仙过海，又要考虑各地各单位的实际，不搞一刀切。六是正确认识和处理主抓与协抓的关系。做到行政主抓，纪委监督。

       体制机制改革是一个渐进的过程，改革应遵循探索、完善、建立的基本规律。

       三、进一步加大建设的力度，充分发挥建设在预防腐败中的基础性作用

       1、建设良好的道德和习惯，健全自律机制

       内因是变化的根据。预防腐败离不开人的自我约束。因此，必须建立健全严格有效的自律机制。和谐社会建设要建立社会主义的核心价值体系。从预防腐败的角度，关键是要在全体党员干部中树立以廉为荣、以贪为耻的道德风尚和从政习惯。

       第一，要进行经常性的、多形式的、有针对性的反腐倡廉教育，增强廉洁自律意识。要客观分析当前党员干部的思想状况，增强教育的针对性。要运用多种手段，创新方式，丰富内容，增强教育的实效性。要改进领导干部廉洁自律工作的教育方法。一是对于普遍性的问题，采取专项清理的办法，告诉大家哪些不能做；二是对于突出的问题，采取谈话的方式，告诉有的领导同志应该如何对待和处理；三是对于典型的违纪违规行为，采取通报的办法，警示本人和大多数领导干部，增强廉洁自律意识。

       第二，要健全与社会主义市场经济发展相适应的从政准则，规范公务员和领导干部的行为。我们现在一些限制性规定很多，看起来也很严，但原则性太强，约束力不大，根本原因是这些规定执行过程中的弹性较大。要适时地将这些规定上升为法律。如，瑞典，公款购衣物要丢官。芬兰，公务员被请喝酒算受贿。芬兰年轻人从大学毕业进入公务员队伍后，首先就要弄清“腐败”的界限，即接受礼品或受请吃饭的上限是什么。

       第三，要强化党内监督，以他律促自律。监督是用他律促进自律的重要手段。要落实党内监督条例中的有关制度，促进公务员和领导干部廉洁自律。特别要不断提高党支部和领导班子民主生活会的质量，在党内和领导班子内部开展批评与自我批评，纠正一些带有倾向性的问题。这些方法行之有效，需要不断加以完善和落实。

       第四，建设优良的党风政风。反腐倡廉，近些年，我们反的比较多，倡的比效少，正面典型树了一些，但正气还是树得不够。要加强作风建设，在党内和政府内形成优良的新风正气。

       第五，促进社会参与，开展反腐败的公共宣传活动。要在大中小学开展廉洁教育，廉洁教育从学生抓起。这也是联合国反腐败公约建立预防机制的六项举措之一。

       2、规范市场秩序，建设诚实公正守信的社会信用体系

       当前权力腐败的一个新动向就是权力“外溢”。随着政府机构改革和政府职能的转变，政府部门原有的管理职能和权限大幅度削减，一部分被取消，一部分“外溢”到社会中介组织和服务机构，导致一些腐败分子通过干涉中介组织事务搞腐败。我们要不断分析权力腐败的新动向，规范市场秩序，加快建设社会信用体系，从而防止因权力外溢而产生腐败，一是加强市场监管，打击商业贿赂。二是防止私营企业和单位的腐败，制定私营机构廉洁的标准和程序，防止利益冲突，形成良好的市场环境。目前，私营经济占整个经济结构的比例越来越大，现实表明，我们的许多干部都是栽倒在私营企业的脚下。因此，规范私营企业的市场行为，制定其廉洁标准和程序，显得尤为重要和紧迫。三是规范行业组织和中介机构。加快建立私营企业（包括中介机构）信用档案，推行私营企业信用等级制度，使具有良好信誉的私营企业充分享有守信的益处和便利，使有不良记录的私营企业声誉扫地，退出市场。四是实行帐户实名制等。

       3、加强预测研究，建立防治腐败的预警机制

       预防腐败，还必须结合实际，建立防治腐败的预警机制，即立足防患、超前教育和化解矛盾的机制。

       第一，要改进和完善信访工作方式，建立纪检监察信访举报的预警机制。一是要定期分析对领导干部的信访件，找准预防的重点领域和部位。二是对群众来信反映一些不够纪律处分的苗头性问题，按照有关规定，通过信访约谈的方式，早打招呼，有则改之，无则加勉；通过发信访通知书的方式，予以纠正，防患于未然。

       第二，进一步加大惩处力度，充分发挥惩处在预防腐败中的警示作用。实践征明，只有惩处有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。这些年来，我们在发挥查处的治本功能方面进行了一些有益的探索，积累了一些经验。一是发挥惩处在教育上的警示作用。对有些案件查处之后，要进行党内通报，让全体党员干部学习通报，接受经常性的警示教育。二是发挥惩处在制度上的规范作用。要通过查处，发现漏洞，制定制度，加以规范。三是发挥惩处在监督上的威慑作用。要通过严肃查处、责任追究来实施监督，表明违者必究。

       第三，改进和规范述职述廉工作，建立述评考廉的预警机制。领导干部述廉，要有具体的内容和要求，要限制在其工作和生活的范围内，使这种监督方式真正能够起到预警的作用。

       第三，要加强调查研究，定期分析腐败现象的特征及其滋生蔓延的原因，提出治理和预防的对策。

       4、着力于整体推进，建立有效的协调机制

       预防腐败不仅仅是纪检监察机关的事。腐败现象往往发生在拥有公共权力的部位和人身上。因此，预防腐败的主体和重点应该是拥有公共权力的部门。这些部门，要解决自身的问题，既要规范行为，又要维护自身利益，自己制定的制度和改革措施，往往是羞羞答答的。惩防体系《实施纲要》第20条规定“各级纪委要充分发挥组织协调作用”。这种组织协调，我认为还要进一步加大力度。一是组织。主要是根据同级党委的要求和实际情况，研究预防腐败的重要问题，及时向同级党委提出意见和建议；根据预防腐败的总体部署和要求，按照有关部门的职能进行任务分解，明确责任，提出要求，组织落实。二是协调。主要是加强与各方面的联系与沟通，协调有关部门的关系，解决预防腐败工作的矛盾和问题。三是督促。特别是要督促有关部门加强制度建设，推进改革。四是检查。主要是加强对预防腐败各项任务和措施落实情况的检查。要建立有效的协调机制，最主要的是建立专门的预防腐败机构。这是联合国反腐败公约规定建立预防机制的首要内容。国家要成立预防腐败局，省一级也要规定专门的预防腐败机构。其主要任务是：制订和执行协调有效的反腐败政策，定期对反腐败的相关法律、措施进行评估以确定是否有效。

       5、以健全责任机制为重点，建设运转灵活的工作机制