省纪委常委、监察厅副厅长  肖文汉

       胡锦涛总书记6月25日在中央党校重要讲话强调，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防、更加注重制度建设。胡总书记的这些重要论断，是对反腐倡廉工作规律认识的进一步深化，是反腐倡廉理论创新的又一重大成果。“三个更加注重”中，治本是目的，预防是核心，制度建设是关键。在制度建设中，我理解其内涵，主要是三个方面：一是管理体制机制改革创新；二是建立和完善与新的体制机制相适应的法律法规和制度体系；三是抓好制度的贯彻落实和执行。我省治本抓源头工作的历程，也是在这三个方面逐步探索完善的过程。

       一、治本抓源头的制度框架基本形成

       我省的治本抓源头工作，从1997年开始，已经历了11个春秋。回顾总结这11年来工作进程，大体可分为三个阶段：第一阶段是从1997年开始，以落实“收支两条线”管理规定、会计委派、村帐站审等基层财务管理为重点，开展单项治理试点工作。这些治理项目中，“落实收支两条线”是中央统一部署的，首先是在政法部门进行试点，其他项目是根据财务管理上存在的突出问题，自行选定的。这个阶段算是起步阶段。第二个阶段从1999年开始，把多项工作捆在一起，作为源头治腐的系统工程，整体推进。在宜城和荆门试点的基础上，召开了全省会议，在面上逐步推开，实现了由单项抓向系统抓、由试点向面上推广的转变。这个阶段算是探索阶段。第三个阶段从2001开始，治理范围逐步扩大，治理的领域逐步扩展；在治理内容上由经济领域向民主政治、精神文明建设延伸；在工作重点上，由制度规范向打造操作载体发展；在工作机制上，由纪检监察机关推动为主向党委统一领导，政府主抓，形成整体合力转变。

       经过11年的不断探索，已初步形成以“制权、管钱、用人”为核心，以推进体制、机制、制度创新为着力点，以构建规范有序的权力运行制约机制、科学合理的资金监控机制、平等竞争的市场运作机制、公开透明的民主监督机制、择优竞争的选人用人机制和依法维权的投诉受理机制为目标的工作思路和制度框架，具体体现在以下几个方面：

       1、建立和完善了领导体制和工作机制。党委统一领导，政府主抓，纪检监察机关组织协调，部门各负其责，依靠群众的积极参与和监督的领导体制和工作机制，最初是由我省1999年在总结抓系统工程经验的基础上提出来的，之后得到了中央纪委的认可，随后又成为中央确定治本抓源头工作领导体制和工作机制的决策依据。这个领导体制和工作机制的确立和完善，为源头治腐工作提供了有力的组织保障。目前，全省从省到乡镇基层，党委决策，政府纳入管理目标，主要领导积极抓，部门与业务建设结合抓，纪检监察机关组织协调的工作格局已基本形成。省直单位按照源头治腐的任务分工，成立了25个专项工作办公室，把工作任务落实到领导、处室和责任人。纪检监察机关处在工作第一线为主抓的局面，有了比较大的改变，突出了组织协调这一职能，重点放在了谋划工作思路，加强督办检查，抓好建章立制，推动工作落实上。同时也承担了一些涉及全局或涉及多部门利益、治理难度大的一些工作项目的牵头任务，如整顿规范中介机构、治理商业贿赂、“四个中心”建设、政务公开等专项工作。

       2、着力推进体制、机制、制度的改革创新。源头治腐工作的本质要求是：加强对行政权力运行的规范、监督和制约，加强对公共资金、资产、资源管理的规范、监督和制约，加强对市场交易行为的规范、监督和制约，建立廉洁、高效、务实政府，建立规范有序、服务基层、服务群众的公共服务体系，建立公开公平公正的市场交易秩序，推进民主政治建设进程。具体内容主要有推进“四项改革”、建立“四项制度”、推行“四个公开”、打造“四个中心”。中央部署的是六项改革，其中司法、金融两项体制改革，原则上由中央统一部署、直接抓，地方组织协调落实的任务不是很大，因此我们着力抓了四项。抓得比较扎实有效的是行政审批制度改革、财政管理制度改革、干部人事制度改革，其次是政府投资体制改革。行政审批制度改革从2001年开始，前四年抓得很有成效，通过清理，省级取消和调整行政审批项目1144项，继续保留700项，减幅达56.2%。今年从电子监察建设需要出发，我们正在组织省直单位开展审批业务流程梳理和编制，开发电子审批应用系统，推进网上受理、网上审批，实行全程电子监察。审批时限按法定时间压缩三分之一确定，收费标准按法定规定的下限确定。今年重点抓省直，明年重点抓县市。这项工作的推进，对促进依法行政、规范审批行为、提高行政效率、改进机关作风、减少行政部门的自由裁量权，具有实质性的作用。财政管理制度改革的目的是建立公共财政体系。这项改革涉及五个方面的内容，主要是：政府收支分类改革已在全省全面实行；部门综合预算制度改革，省直部门已全部推行，市州已推行60%，县（市、区）已推行50%；国库集中统一支付改革，省直部门国库直接支付率今年要达到70%，市县的直接支付率在40%左右。在省直和武汉市推行公务卡结算制度，减少现金流动，控制了公款的随意支付；落实“收支两条线”管理规定已抓了11年，这项改革的阻力比较大，难度比较大，目前，预算外资金收支计划管理率和财政专户管理率分别达到97%和95%。据近两年对政法机关的达标验收，在这些部门收支分离、收入与部门预算脱钩的制度基本得到落实。改革前市县财政主要靠预算外收入支撑，改革后，由于规范了收费行为，预算外收入在逐年减少，2006年全省收入为150亿元，一些市县的预算外收入只占财政收入的三分之一和四分之一，这一方面说明了乱收乱罚的问题得到基本解决，同时也说明政府让利于民、让利于社会，体现了以人为本的理念；政府采购规模逐年扩大，今年全省要突破90亿元；农村财务管理逐步规范。在乡镇综合体制改革前，90%的村级财务委托乡镇经管站管理，改革后，70%的乡镇依托财经所建立农村会计服务中心，代管了80%的村级财务；干部人事制度改革主要体现在民主推荐、民主测评、公开选拔、竞争上岗、科学考核、党委票决等选人用人机制和离任审计等制度的建立和推行上。离任审计对象已由市厅级主要领导干部延伸到县市长和其国有及国有控股企业的法人代表，由经济责任审计延伸到责任目标审计；投资体制改革，省政府作出了决定，目前重点是推行投资项目公示、论证、咨询、项目法人代理等制度，这项改革总体讲，在推进上还没有实质的突破。

       “四项制度”是在源头治腐工作基础上建立起来的。建设工程招投标、政府采购、产权交易、土地有偿出让，起步最早的是建立有形建设市场。这“四项制度”的一个共同特点是，按照市场运作规则，通过市场交易，实现公共资源的合理配置，是建立市场经济体制的重要内容和环节，它的关键在于保证国家资金、资产、资源得到有效使用，防止权力寻租。我省在推进这“四项制度”建设中，坚持从健全制度、创新机制、打造平台、加强监管入手，逐步规范市场交易行为，提高公开、公平、公正水平，防止暗箱操作。据统计，全省各级政府招投标中心2006年完成进场交易项目2431个，交易金额243亿多元，招标项目平均节资率12.1%。今年前7个月，省综合招投标中心完成进场交易项目410个，交易金额84亿多元。经营性土地有偿出让已延伸到乡镇，去年全年招拍挂率达到44%，从今年起，工业用地招拍挂制度在逐步推行。政府采购在逐步扩大，今年全省采购量要达90亿元，政府采购全省节资率10.5%。产权交易省好于市县，省属企业产权转让项目进场交易率达100%。2003年以来，我们针对市场交易分散、运作不规范、监管不到位、管理人员违规操作等问题，从加大体制、机制改革力度入手，建立了政府领导下的统一监管机构，即招投标管理委员会及办公室；建立了由政府主导，按市场规则运作的统一交易平台，即综合招投标中心；建立了由监管机构统一管理的评标专家库。这三个统一，将规范市场交易行为向前推进了一大步，在全国是首创。

       “四个中心”建设是我省巩固源头治腐成果所采取的一项重要措施，已初具规模。全省市县政府建立行政服务中心103个，省直部门建立服务大厅、窗口18个。市县进入行政服务中心统一办理的审批项目21613项，占保留项目的82.1%。通过在行政服务中的统一运作、统一监管，审批效率明显提高。荆门市每件平均办理时间由原来的12.6天减少到5.3天；省工商局企业注册在法定时限内提速了70%；孝感市对由两个以上职能部门办理的审批事项，改串联审批为并联同步审批，节约时间50%以上；一些县市的行政服务中心即办件达到90%以上。全省建立综合招投标中心74个，国库集中支付中心95个，行政投诉中心109个，这些平台的建立，使源头治腐工作的成效看得见、摸得着，便于监管，尽管还有一些需要继续改革创新的问题，但对巩固成果、完善管理起到了重要作用。

       “四个公开”已在全省全面推开，为加强基层民主政治建设、促进和谐社会建设发挥了积极作用。政务公开在县乡重点是抓巩固、规范和深化，在市州和省直部门重点是抓好推行。全省已以初步形成了以行政服务中心、政府门户网站和新闻发言人为载体的政务公开格局。从去年开始，采取抓示范点方法，推进政务公开上质量、上水平，全省县以上政府抓示范点364个，其中省级11个，已有2个进入全国示范点行列，黄石市被评为全国政务公开先进单位。以加强民主管理，维护村民、职工权利为核心的村务公开、厂务公开，已由传统方式向创新型发展，公开的形式和内容有了很大变化，两个公开的覆盖面达到100%，厂务公开已向民营企业推广。公共事务公开已全面推开，特别是去年全省会议后，推进速度在加快，在学校、医院、电信、供气、供水、供电、公交等12个与群众利益密切相关的行业、单位推行事务公开后，有效地促进了行风建设，维护了群众利益，群众参与对这些行业、单位的监督热情在提高。

       3、加强推进源头治腐工作规章制度建设。我省源头治腐工作的重要特点是注重了规章制度建设，注重用制度来进行规范、用制度来保障推进工作。2000年以来，省委、省政府、省纪委、省监察厅和源头治腐工作办公室先后制定出台推进源头治腐工作的规章制度45件，这些制度突出了两类：一类是规范性的制度31个，另一类是保障性的制度14个。在规范性的制度中，基本做到了有项目就有规章，保障性制度突出了纪律保障这个重点，对容易出现的违纪违规问题和环节都有明确的追究办法。在近两年围绕惩防体系所制定的规章制度中，多数都与源头治腐相关。规章制度的建立和完善，保证了源头治腐工作积极稳妥推进和健康有序发展。

       4、探索和积累了一套推进源头治腐工作健康发展行之有效的工作方法和措施。源头治腐工作涉及的内容多、范围广，推进的难度大。为了抓好这项工作，我们在实践中积极探索，不断改进工作方法，提高工作效率。一是始终紧紧依靠党委、政府的领导，积极协助党委、政府抓好工作部署和落实。年初，由省委、省政府下发年度工作任务，召开省直牵头部门负责人会议进行部署，年终由政府召开全省性的会议进行推动。涉及源头治腐工作中的重要问题，及时向党委、政府报告。二是落实部门责任，充分调动部门的工作积极性。凡是有源头治腐任务的省直部门都实行主要领导负责制，并成立专项工作专班抓落实。同时，我们还加强经常性的督办检查，推进工作的开展。三是抓省直带基层，上下结合，形成合力，营造氛围。四是在整体推进的同时，注意抓好重点，每年都要确定1到2个重点项目，力争抓一项成一项，巩固一项，完善一项，抓出特色。2004年，重点抓了政务公开的推进，2005年重点抓了5年工作总结，2006年重点抓了“四个中心”的建设和“四个公开”，今年重点抓好“四项制度”的落实和市场交易行为的规范。通过几年的努力，这几项重点工作有了长足的发展。

       二、当前治本抓源头工作中存在的矛盾和问题

       我省的源头治腐工作成效是明显的，但任务还是相当艰巨，还有许多的矛盾和问题需要解决。当前突出的有以下几个方面：

       1、认识问题是影响源头治腐工作的深入开展的思想阻力。在一些地方和部门，对反腐败抓源头的认识程度还是不高，不同程度地存在畏难、松懈、急躁等情绪。少数省直牵头部门没有把源头治腐工作作为自己的份内任务抓落实，没有真正与业务工作紧密结合，出现“两张皮”的现象。

       2、部门利益是影响源头治腐工作深入开展的重要因素。源头治腐的实质就是对部门利益的调整，对部门权力的规范和制约。因此，一些部门以维护自身利益为重，缺乏全局观念，对自己有利的抢着做，争权力、争利益，对自己不利的就消极应付，有个别的甚至有抵触情绪。行政审批事项进入行政服务中心，有的进“瘦”留“肥”，将自由裁量权大、有利可图的项目留在单位办理。我省“十一五”期间，规划建设项目投资22000亿元，平均每年4200个亿，另外每年行政性经费要开支1000个亿，已真正纳入招投标和政府采购的是极少部分，还不到10%，有相当部分在体外循环，给一些人捞好处留有空间。

       3、工作不扎实影响了源头治腐的推进力度。现在工作发展不平衡的问题还比较突出，地区间、部门间的差距还比较大。有的工作满足于一般的部署，抓落实的力度不够；有的工作措施不力，只求过得去，不求过得硬，工作推动难。“四个中心”已推了5年，在有的地方仍然还没有启动。投资体制改革，省政府做出了决定，但推进的速度很慢，至今没有实质性的进展。有的搞形式主义，作表面文章，应付上级检查。

       4、保障机制不健全影响了源头治腐工作的实际效果。落实“收支两条线”规定已经抓了11年，但落实不好的问题仍然存在，在有些地方、有些领域问题还比较严重，除了规定执行不严外，其中政府财政对这些执收执罚部门经费保障不足，是一个重要原因。在一些地方明脱暗不脱，收入与部门预算挂钩，有的采取返还的办法来弥补经费预算缺空。

       此外，对源头治腐工作推进过程中出现的新情况、新问题研究不够，对策不多，使一些矛盾和问题长期没有得到有效的解决。

       三、深入推进源头治腐工作的基本思路

       深入推进反腐败抓源头工作，必须坚持以胡总书记提出的三个“更加注重”为指导，进一步理顺工作思路，明确工作目标，改进工作方法，加大工作力度，形成抓落实的长效机制。

       1、坚持“以人为本”，推进源头治理腐败工作的逐步深入。源头治腐工作的中心内容是建立健全与社会主义市场经济相适应的管理体制和运行机制，核心是规范人的行为。最终还是靠人去执行。因此必须按照拓展源头治腐领域去规划工作范围，融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的要求去改进工作方法，在工作推进上积极稳妥，做到三个相适应：一是与政治发展相适应，坚持为加强党的建设、巩固党的执政地位服务；二是与经济发展相适应，坚持为经济建设服务，为维护市场经济秩序服务；三是与社会认可和人民群众的接受程度相适应，体现以人为本的理念，为建设和谐社会服务。

       2、坚持科学发展观，科学确定源头治腐的目标和任务。要做到三个结合：一是长期目标与阶段性任务相结合，通过抓阶段性任务的实现达到长期目标的实现；二是总体目标与单项工作目标相结合，通过抓单项工作目标的实现推进整体目标的实现。三是坚持继承与创新相结合。

       3、以改革为动力，着力推进体制、机制、制度的创新和完善。源头治腐工作最突出特点是制度创新，用新的制度来代替旧的制度，这是一项长期的任务，必须在实践中不断摸索和总结，变行政权力运作由无形变有形，看得见、摸得着、便于操作，便于监督。要在三个方面下功夫：一是在创新上下功夫，使新的制度适应工作目标的需要；二是在完善上下功夫，不断解决出现的新情况、新问题，堵塞新漏洞；三是在建立长效机制上下功夫，使新的制度得到巩固、提高和深化。

       4、提高源头治腐的电子化、信息化水平，增加科技含量。凡能运用电子网络技术进行操作和管理的事项，在规范程序的基础上，进行网上运作。推行网上运作事项实行电子监察。这两个方面的工作正在推进。按省政府的要求，今年重点抓省直，明年抓市州，到2009年上半年，实现省市县三级互联的电子监察网络体系。省级电子监察系统今年10月份建成，并与省直第一批17个部门的行政审批应用系统连接调试，年底与具有行政审批职能的省直48个部门的行政审批应用系统和武汉、孝感、鄂州、潜江4个市的电子监察系统连接试运行，明年上半年与市州电子监察系统和省综合招投标、政府采购、产权交易3个中心的电子报价、评标系统连接运行，用制度进行严格规范。