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黄冈市委副书记、纪委书记 杨元寿
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，“扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”其中，“更加注重制度建设”，是对反腐倡廉工作提出的新要求，对加强反腐倡廉建设、落实惩防体系《实施纲要》具有十分重要的意义。笔者在调查研究和工作实践的基础上，对贯彻落实“更加注重制度建设”作一粗浅探讨。
当前反腐倡廉制度建设中存在的问题及原因
从近年来开展反腐倡廉工作实践来看，在当前反腐倡廉制度建设中主要存在以下三个方面的问题。
（一）认识不一。当前，基层干部和群众对反腐倡廉制度建设存在着一些模糊甚至错误的认识。主要存在着四种论调：一是“够用”论。认为党和国家关于反腐败斗争的法律法规已经够用了，关键是落实执行不到位，执行好了，腐败就自然会得到遏制，没有必要花力气再建。二是“过滥”论。认为现行的反腐倡廉法律法规，如廉政规定新老五条、“五不许”、“六不准”、“八个严格禁止”以及“三十一个不准”等等过滥，不够简洁实用。三是“应急”论。认为制度建设中“头痛医头、脚痛医脚”的现象常常发生，管不了长远。四是“无关”论。认为建设制度是中央和省里的事，与基层无关，与己无关。
（二）体系不全。从反腐倡廉制度建设的现状来看，系统性不强的问题比较突出。一方面，在制定反腐倡廉制度时，缺乏一个指导制定反腐倡廉制度的“大法”，也就是缺乏制定的依据；另一方面，在实体性制度、程序性制度和监督保障制度的相互照应和衔接上不足，表现为一些单项制度的具体化程度不高以及缺乏相应的配套制度的支持。比如，现行的储蓄实名制，由于与之配套的个人终身独立银行账户制度、信用卡支付和银行转账支付制度等具体制度没有及时建立，难以充分发挥其应有效用。
（三）执行不力。执行不力是当前制度建设中存在的又一个突出问题，主要表现为对制度不执行、不落实或执行软、落实打折扣，搞“上有政策，下有对策”，合意的就执行，不合意的就不执行，制度执行缺乏刚性，更多地带有主观随意性和利己主义、本位主义倾向。比如，我们建立多年的党风廉政建设责任制，少数地方责任追究只停留在纸上，很少“上追”一级，或查而不处，处而不严，责任追究不力。另外，在执纪到位方面，纪委的处分文件下发后，存在个别单位不宣布，不送达本人，工资、职务不按规定执行到位，年终考核不按要求确定等问题，大大影响纪委的威信、党委政府的形象。
反腐倡廉制度建设存在的上述问题，从主观上讲，人民群众对党风廉政建设和反腐败斗争的期望值越来越高，党和国家对从制度上预防腐败的要求也越来越高。从客观上讲，随着社会主义市场经济体制的不断建立和健全，一些过去行之有效的制度不适应新形势、新要求；制定制度时缺乏充分调查研究，一些制度实用性和可操作性差；零散性、单个性制度较多，系统性、配套性的制度较少，制度缺乏相互衔接和整体支撑；党内反腐倡廉制度与国家反腐倡廉法规制度不协调等。对这些问题，需要认真研究，找准症结，统筹规划，全面推进，真正按照“三个更加注重”的要求，推进反腐倡廉制度建设。
落实“更加注重制度建设”的建议或对策
（一）提高认识，着力增强制度建设的自觉性
落实“更加注重制度建设”的要求，前提是要充分认识反腐倡廉制度建设的重大意义，切实增强抓好制度建设的自觉性和紧迫感。
一是提高对“要抓”制度建设的认识。反腐倡廉制度和办事程序上的“漏洞”和“空隙”，是腐败动机转变为实际腐败行为的重要条件。要想有效治腐防腐，就必须以最大限度地减少腐败机会和提高腐败的机会成本为着眼点，切实抓好制度建设，真正建立起一套让腐败主体不愿、不敢、不能“伸手”的制度和机制。
二是提高对“加强”制度建设的认识。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度所具有的特殊性质和功能决定着它在规范权力的运行、防止权力的滥用方面具有极其重要的作用，决定着它在治腐防腐方面较之于其他反腐形式更能治本、更为有效。抓好制度建设，加快形成用制度管权、用制度管事、用制度管人的有效机制，是开展反腐倡廉工作的客观需要。
三是提高对“更加”注重制度建设的认识。从反腐败斗争的严峻现实来看，一些腐败分子钻法律和制度的“空子”，大搞权钱、权色、权权交易，毒害社会风气，败坏党风，影响十分恶劣。认真抓好制度设计和制度落实，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，从制度上保证坚决惩治和有效预防腐败，成为新形势下开展反腐倡廉建设的一项紧要任务。我们必须在思想上进一步提高对制度建设的重视程度，在工作中不断加大对制度建设的推进力度，以更加高度的自觉性和更加有力的举措抓好制度落实。
（二）与时俱进，着力增强制度建设的创新性
当前，随着经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，反腐倡廉工作面临着不少新情况和新问题，特别是腐败行为也在规避查处的过程中呈现新的形式和特点。这就特别需要以创新的精神来抓反腐倡廉制度建设，以加强制度创新来应对新情况、防范新问题。从当前的情况看，应重点在反腐倡廉工作运行机制上予以创新。
一是创新反腐倡廉工作领导机制。积极探索落实以党风廉政建设责任制为龙头的反腐倡廉制度落实的有效途径。从制度目标管理上，结合各部门、各行业、各地区的实际，进一步细化党委统一领导和党政齐抓共管的内容，以制度的形式明确职责范围内的党风廉政建设工作；落实责任追究制，健全完善责任制考核评比体系和操作规范，制定统一的责任追究实施细则；探索建立派驻派出纪检监察机构管理制度和巡视制度。
二是创新反腐败工作组织协调机制。要从制度上对纪检监察机关在反腐倡廉工作中的组织协调作用进行明确规定，比如在源头治腐、纠风等工作上，充分发挥职能部门在反腐倡廉工作中应承担的牵头作用，避免纪检监察机关“包揽”的倾向。
三是创新反腐倡廉工作群众参与机制。重点完善民主评议、公开听证等制度，扩大公民有序的政治参与。建立行风热线、公众反腐倡廉建言献策监督网站、民意测评体系、聘请人大代表和政协委员监督、推行信访公开办事、案件公开审理等制度，真正推进反腐倡廉建设的民主化、法制化。
（三）求真务实，着力增强制度建设的科学性
落实“更加注重制度建设”的要求，需要重点在增强制度的科学性上下功夫，需要以科学的理念、科学的态度、科学的精神、科学的方法来设计科学的反腐倡廉制度。应重点把握和坚持好这样几条原则。
一是以科学理论特别是科学发展观为指导，并紧紧围绕服务科学发展、保障科学发展、促进科学发展来进行。对纪检监察机关如何围绕中心、服务大局，不仅要从指导思想、总体要求上进行规定，更要从制度上进行规范。比如，在严明纪律、确保党委、政府工作政令畅通，在服务经济建设、优化经济发展环境等方面，要制定符合科学发展观、推进科学发展观的具体制度。
二是坚持从实际出发，在深入调查研究、正确把握实践要求的基础上来进行。制定制度，必须要深入基层开展调查研究，在充分掌握基层实际情况的基础上来研究，切忌脱离实际，与现实工作脱节。比如，个别地方在机关工作纪律上，简单地规定工作日不准饮酒，这有点不切实际。
三是充分尊重人民群众的首创精神，并注意听取专家的意见，做到既可行又超前。反腐倡廉制度是否管用、是否持久，要求走广纳群言、博采众智之路。同时还需要深刻认识、严格遵循制度建设的基本规律，要着眼长远，打提前量，体现超前性，体现制度的防范功能，从而保证反腐倡廉制度具有可行性，在现实中行得通、做得到。
（四）统筹规划，着力增强制度建设的系统性
落实“更加注重制度建设”的要求，需要在增强制度的系统性上下功夫，着力编织严密的反腐倡廉制度网络。
一是要增强制度的协调性。在抓制度建设的过程中立足全局，切实加强整体规划和统筹协调，既重视基本的制度，又重视具体实施细则，既重视单项制度的建设，又重视制度的配套与协调，使各项制度彼此衔接、环环相扣，形成整体合力。
二是要增强制度的统一性。在抓制度建设的过程中，应特别注意保持制度建设与党和国家的反腐倡廉决策、法规的统一，保持党内反腐倡廉制度与国家反腐倡廉法规制度的协调一致；还应注意保持上下位制度和同位阶制度之间的衔接和协调，既要克服上宽下严或上紧下松以及“上下一般粗”等倾向，更要防止上下位制度之间产生矛盾和冲突，还要力求保持左右横向制度设计思路的基本一致，避免同位阶制度之间出现过大的差距。
此外，还应注意搞好反腐倡廉制度建设与从政道德建设的结合，使二者真正发挥出相互补充、相互支持，协同促进反腐倡廉建设的作用。
（五）结合实际，着力增强制度建设的针对性
落实“更加注重制度建设”的要求，要结合实际，突出重点，在增强制度的针对性上下功夫，真正使制度实用、管用、好用。
一是抓住“三点”加强反腐倡廉制度建设。即针对群众反映的热点问题、实践中遇到的难点问题、工作中面临的重点问题，有针对性地加强反腐倡廉制度建设和制度创新。如针对群众反映强烈的上学难、看病贵、房价高等问题，针对土地征收征用、城镇房屋拆迁、企业重组改制和破产中侵犯群众利益以及拖欠农民工工资等带有普遍性的问题，制定刚性规范，健全监督机制，依靠制度予以治理和防范。
二是抓住腐败现象易发多发的领域、环节、人群和时期加强制度建设。当前，腐败现象的易发多发领域主要是经济和政治领域；易发多发环节主要是新旧体制转换的改革环节，基本建设中资金投入量大的环节，物资流量大和聚集度高的调度环节，分配兑现和奖金发放中的利益调整环节，干部提拔和人事安排的关键环节；易发多发人群主要包括拥有特殊权力的“一把手”和“一支笔”，资金、物品、采购、销售等方面的具体管理人员和直接经办人员，拥有一定行政、经济、司法管理权力和审批权限的人员；易发多发时期主要是投资项目分配期，土地或工程项目发包期，物资集中采购期，产品销售期，劳动人事调动和干部任免期，元旦、春节等节假期；领导干部生日、升迁、生病期及其家属的婚丧嫁娶期等。
三是深化改革和制度创新。深化行政审批制度、财政管理制度、投资体制、干部人事制度以及司法体制、金融体制等方面的改革，进一步健全对用权、用钱、用人的约束监管制度，健全对决策失误、用权失控、行为失范的预防治理机制，使这些制度机制更加具有针对性和防控力。
（六）严格执行，着力增强制度建设的实效性
真正解决好反腐倡廉制度“虚设”的问题，需要着重在建立健全维护制度权威、保证制度落实的良好机制上下功夫。
一是建立健全宣传教育机制。把反腐倡廉制度的宣传教育纳入反腐倡廉“大宣教”格局之中，采取多种形式在全社会广泛深入开展学习宣传教育活动，并大力拓展制度公开的广度和深度，增加透明度，以引导人们了解、熟悉制度，不断增强尊重制度、执行制度的自觉性。
二是建立健全督查惩处机制。切实加强对反腐倡廉制度执行情况的监督检查，加大对违反制度、破坏制度行为的惩处力度，真正做到令行禁止、违者必究，不搞“下不为例”、“法不责众”，坚决维护制度的权威性和严肃性。应特别注意坚持“制度面前人人平等”的原则，对违反制度的组织或个人，不论是哪一级，都应依规惩处，不搞特殊化。还需针对现实生活中存在的“上有政策，下有对策”、“合意的就执行，不合意的就不执行”等问题以及不依制度行事的“酌情处理”、“视情况而定”等现象，进一步建立健全保证制度严格执行的具体制度和实施细则，以更加严明和更有刚性的制度来防止制度被歪曲、篡改、滥用，抑制、弱化制度执行中的主观随意性及其利己主义、本位主义倾向。
三是建立健全责任追究机制。认真落实党风廉政建设责任制，实行严格的责任追究。对发生严重违反反腐倡廉制度的案件和对严重违规案件不及时查处的部门和单位，对落实反腐倡廉制度措施不得力、问题长期得不到有效解决的部门和单位，应根据规定追究有关领导的责任，包括追究疏于教育责任、管理不善责任、督察不力责任、查纠不力责任，等等。通过落实责任制和实施责任追究，确保反腐倡廉制度落到实处，确保制度在反腐倡廉中发挥出应有的效用。 |
