武汉市纪委副书记、监察局局长    徐晓兰

武汉市实施“城中村”改造是市委、市政府统筹城市与“城中村”协调发展的重要改革举措。加强“城中村”改造中的党风廉政建设，对于保证各项方针政策贯彻落实、维护村民合法权益、推进改革顺利发展、保证“城中村”社会转型的和谐稳定具有重要意义。现将武汉市加强“城中村”改造中党风廉政建设的调查情况报告如下：

一、“城中村”改造中党风廉政建设的主要做法及成效

自2004年9月武汉市“城中村”改造正式启动以来，各级党委、政府和纪检监察机关始终把党风廉政建设作为“城中村”改造的重要内容，紧紧围绕集体经济改制、户口改登、撤村建居、社保配套和村湾改造五个环节，坚持纪检监察监督与村民群众监督相结合，坚持维护群众利益和保护集体资产相统一，坚持推进改革与社会和谐相适应，切实加强监督指导，深入推进党风廉政建设，稳步推动“城中村”改造从16个试点村向二环内56个村全面铺开，初步形成了总体向好、平稳有序的良好态势。

1、坚持以预防教育为基础，实现防腐保廉关口靠前设置。一是开展专题法制教育。洪山区、汉阳区等地对各改造村负责人进行有针对性的法制培训，请检察院、司法所负责人讲解《刑法》、《土地法》、《预防职务犯罪》等法律法规，提高村干部依法办事的意识和能力。二是加强警示教育。各地注意运用村干部身边的案例开展以案说纪活动，洪山区、江岸区通过剖析村干部侵占集体资产案、贪污受贿案等案例，汉阳区通过组织村干部参观监狱等形式，起到积极的警示作用。三是加强纪律教育。江岸区等地对于出现倾向性、苗头性问题的村干部，及时进行诫勉谈话，收到较好的防腐保廉效果。

2、注重以深化村务公开为载体，实现村民民主政治权利和经济权利的双重保障。一是抓好政策公开，把文件精神原原本本地交给群众。各村通过村民大会现场讲解或印制宣传资料等形式，将“城中村”改造的政策规定和工作程序全部交给村民，让他们看得明白，想得清楚。二是抓好村情公开，把全村资产家底交给群众。各村在改造中重点将集体资产的清理帐目和过程向村民全部公开，充分听取群众意见，做到集体资产不漏项、不少报，较好保护了村民的经济权益；三是抓好决策公开，把重大事项决定权交给群众。各村将清产核资报告、村民资格确认方案、股份量化方案及股权激励方案等关键性内容向全体村民公示10天，由2/3以上成员公开表决同意为通过，村民民主决策权得到较好实现。

3、始终以强化监督为保证，实现集体经济改制规范运行。一是依照改制流程强化程序监督。各区专班和纪检部门监督指导各村严格执行市政府制定的改制方案和工作程序，以程序公正促进实体公正，对于不按规定程序操作的，一律进行纠正。二是突出重大事项强化现场监督。对于股东代表的产生、改制总体方案表决等重大事项，区改制专班、街纪工委、区仲裁委全部到现场履行监督职责。三是确保真实准确强化审定监督。各区由街道管理部门行使审定监督职责，负责审核认定各村的集体资金、村民身份、土地及房屋存量等重要数据，区仲裁委从法律程序上对所有改制环节全程把关，较好促进了集体经济改制的规范运行。

4、突出以制度创新为手段，实现党风廉政制度不断完善。一是针对改造中防腐手段不强的问题，推进预防举措创新。汉阳区制定了《关于加强“城中村”改造过程中职务犯罪预防工作的实施意见》，建立了“城中村”改造范围内的重大项目备案制度，洪山区实行村组织负责人“述职述廉”制度，加强对村干部的约束和规范。二是针对改制企业监督主体虚位的现象，推进后续管理创新。村集体经济改制后，传统意义的监督关系已经消解，为保护村组织的集体股权和村民变股民后的现实利益，江岸区出台了《关于规范村级经济组织改制后股份制企业管理的意见》；汉阳区江堤街制定了《“城中村”改造股份制公司财务管理办法》，规定万元以上开支必须经过两委班子成员集体研究，10万元以上项目必须经过村民代表大会讨论通过。此外，其他村还积极探索实行村民代表议案制、重大开支和重要情况报告制度等，推动防腐保廉制度进一步完善。

二、“城中村”改造中党风廉政建设面临的主要问题

由于“城中村”改造中的利害关系集中，操作规程复杂，时间跨度较长，因此，党风廉政建设在保持总体向好的情况下，仍然存在不少问题，必须引起重视并加以解决。

 1、少数村民的监督作用与其监督主体地位不相适应。一是不敢监督。在“城中村”改造过渡期和改制企业内，村干部在转任前后都处于强势地位，有的村民因有求于村干部而不敢监督。二是不愿意监督。少数村民只关心个人事务和年终分红能不能保证，至于集体资产是否全部量化入库，因分摊到个人头上后利害关系不大，监督的积极性不高；三是不善于监督。有的村民有监督的意愿，但由于知识水平和能力有限，或者对村情村务的历史情况知道太少而监督不了。

2、少数基层组织软弱涣散与其组织领导作用不相适应。在“城中村”改造工作中有少数基层组织没有发挥出应有的组织领导作用，党风廉政建设受到削弱，主要表现如下：一是对村民违章“种房”现象不报告、不制止，造成了一些地方“种房”现象比较严重的蔓延情势，滋生了安全隐患，增加了拆迁成本，延缓了改造进度。二是对少数有问题的干部不追究、不处理。对少数村干部在改制中优亲厚友，纵容默许亲属抢占宅基地，侵占集体资产、挪用集体资金等行为不及时进行追究处理，上级组织出面才能解决。三是对村级事务不热心、不主动。在“城中村”改造进程中，村企班子大多合二为一，村企干部交叉任职，少数村的干部对企业经营关注多、对村级事务关注少，一些影响村集体的利益问题长期得不到解决。如某村将集体土地出租后，上百万的租金因地方势力恶意拒缴，几年都收不上来。

3、集体资产的监管力度与防止流失的现实要求不相适应。一是财务监管流于空泛。改造中的“城中村”大多处在变动期，街乡经管部门对于这一特殊阶段的村组收入和支出缺乏全面监控，有的收支凭证没有严格审核，有的“双代管”制度变成了“单代管”，甚至变成了凭证保管。二是审定监督效果欠佳。在集体经济改制中，村民资格、集体资金以及土地资产等重要数据的认定均由街社会事务科、经济发展科、土地办公室等部门审定，但是因街道工作力量不足、业务不专、手段不强等因素制约，专项审定监督工作不够深入细致，对于可能存在的遗漏、隐瞒等情况监督防范不力。三是纠正处理力度不强。对于资产审计及审定监督中发现的问题，有的地方因为时间关系没有及时纠正，或因为取证查实较难，或因片面追求稳定而搁置，没有达到预期效果。

4、改制企业现有的政策依据与加强监管的客观要求不相适应。村级集体经济改制成为公司制企业，继承了村集体经济组织数千万、甚至数亿的资产，担负着股民资产保值分红的管理责任。改制企业中90%以上的高管人员是由村干部转任，70%以上的高管人员具有党员身份，改制企业具有集体企业的历史渊源。为了防范公司党员高管人员利用职权和影响侵害股民权益，违反党纪、败坏党风，必须加强监督管理，但是现有的政策依据与加强监管的要求不相适应。一是在明确监管方式上缺乏依据。尽管大多数企业保留了20%左右的集体股权，但是改制企业在性质上不是国有企业或集体企业，而是依据《公司法》成立的股份制公司，对公司党员高管人员是依法管理为主，还是坚持依纪与依法管理并重，没有现成的政策可循；二是在明确监管体系上缺乏依据。如果需要监管，改制企业的党组织建设和党员监督是应由村委会转变的居委会来管理，还是应由街道或区来管理，目前缺乏统一规定。三是在明确监管范围上缺乏依据。85%以上的改制企业均保留了10-20%的集体股权，有的达到40%左右。集体股权是否属于监管范围，其性质是属于全体股民共有资产，还是由居委会代村委会管理的集体资产，以及企业经营的股民资产是否应该监管等等，均没有明确界定。

5、“城中村”的政策配套与维护群众利益的根本要求不相适应。市政府在“城中村”改造之初对保护村民的根本利益做出了原则性规定，但随着改造工作向纵深推进，相关政策文件亟待配套出台。一是产业发展用地缺少政策配套。市政府规定每个村保留人平300平方米产业发展用地用以扶持和保护村民利益，但在少数村现有土地存量不足的情况下如何保证发展用地，还没有文件配套，导致规划审批迟迟不能落实，影响“城中村”的持续发展能力。二是企业改制税收优惠缺少政策配套。村集体经济改制后因涉农税收政策取消，企业税负成本上升17%以上，发展成本增加，而过渡期内的优惠政策迟迟不能出台，企业发展堪忧；三是扶持改制企业产业发展缺少政策配套。全市绝大多数改制企业经济业态落后，产业“寄生性”较强，如江岸区新荣村改制企业，经营形式主要有商贸服务业、纯土地出租经营和集体物业出租三种，第二、三种为企业主要收入来源，容易受到城市政策和物业供给等外在因素影响。如何从政策上扶持改制企业没有纳入相关的议事日程。此外，一些历史遗留问题随着“城中村”改造浮出水面，有的村民反映拖了几年的拆迁补偿款迟迟不能落实；有群众反映少数村制定股权量化标准不公正，有的干群配股加权比重过高等，都需要我们从政策层面上加以解决或指导。

三、加强“城中村”改造中党风廉政建设的建议

“城中村”改造是关系广大村民切身利益的重要改革，对于当前党风廉政建设存在的问题，既要注意解决现实问题，又要注重健全制度，以保证“城中村”社会转型的和谐有序，并为其他“城中村”改造提供参考坐标和指导依据。

1、要重点维护好村民群众在“城中村”改造中的现实利益。一是通过政策扶持维护群众利益。要加强对落实产业发展用地、税收优惠政策、产业扶持等问题的研究，加强政策扶持，减少因政策措施不力而损害村民利益的现象。二是通过查办案件维护村民利益。要重点查处在改造中侵占集体资金资产资源的案件，利用职权为亲友谋取非法利益的案件，村干部参与赌博、腐化堕落等违反社会主义道德等案件，保证村级班子的战斗力和凝聚力。三是通过帮助解决具体问题维护村民利益。要及时协调、依法解决征地补偿款落实问题、干群配股问题等。

2、要重点加强对集体经济改制过程的监督管理。一是积极支持群众监督。各级纪检监察部门要充分依托各村设立的群众举报中心等阵地，引导和鼓励群众参与到监督集体资产中，协调相关部门解决群众提出的问题。二是严格实行程序性监督。各区、街纪检部门要会同有关部门严格依照规定加强程序性监督，对不符合程序要求的改革举措坚决纠正，防止出现问题搁置不解决。三是着力加强实质性监督。针对专业审定力量相对不足等问题，建议纪检监察机关及时地介入集体资产评估、股权量化标准制定等关键环节，组织相关职能部门和专业机构，开展实体性监督，加强抽检核查，保证集体经济改制的公平公正。

3、要重点加强对企业党组织和党员管理人员的监督管理。一是明确企业党组织管理体系。要加快改制企业的党组织建设，规模较大、条件成熟的企业可设纪检组或纪检员。建议明确将企业党组织与社区党组织的监督指导一并归口到街道党工委管理，将公司的职工党员，特别是党员高管人员统一纳入到党的基层组织建设和党风建设之中。二是实行力量整合和三级管理。针对基层监督力量相对分散和薄弱等问题，建议企业、街道和区实行三级管理、各有侧重。企业纪检组（员）侧重于宣传教育等工作，街道纪工委具体负责对企业党组织和党员管理人员的日常监督，区纪委负责对街道纪工委进行指导、对企业进行巡查监督。三是对党员管理人员实行依纪依法管理并重。对于党员高管人员的违纪行为，建议直接由街道纪工委进行处理。对于党员中层管理人员的违纪行为，可以由企业党组织处理。情况比较突出的，由公司党组织做出党内组织处理后，建议董事会或股东大会依照程序撤消其职务，情况比较严重的，由纪检监察部门移交司法机关处理。

4、要重点加强对“城中村”组织和干部的监督管理。要严格监督检查。涉及“城中村”改造的各区和街要加强对各改造村组织和村干部的监督检查，重点检查对上级重要政策的贯彻落实、村级财务管理和权力行使等。要强化问责体系。要坚持一级对一级负责，明确责任追究的领导责任体系，对于出现问题的村干部不处理、不纠正的，要追究相关党组织负责人的领导责任。要创新监督手段。要注意总结各地强化监督的经验做法，将村干部的监督情况与改制企业的聘请任用结合起来，将纪检监督、司法监督和群众监督等多种方式结合起来，不断加大监督制约力度。要探索完善监督制度，将述职述廉、经济责任审计、诫勉谈话等成熟措施延伸和推广到“城中村”改造中，起到既能保护集体资产和群众利益，又能监督干部和保护干部的作用，推动“城中村”改造中党风廉政建设不断向纵深发展。